5. Regulierung von Nutzungsentgelten
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Auf der letzten Regulierungsstufe geht es um die Regulierung der Nutzungsentgelte, seien es Rundfunkgebühren, die seit dem 1.1.2013 aufgrund des 15. RÄStV durch einen geräteunabhängigen Rundfunkbeitrag ersetzt worden sind,[46] Abonnemententgelte für Pay-TV-Angebote oder Anschlussentgelte. Diese werden aufgrund ihrer technischen und inhaltlichen Seite auf Grundlage von TKG und RStV durch die Bundesnetzagentur und die Landesmedienanstalten kontrolliert. Hinzu kommt auf dieser Ebene die Erhebung der Nutzungsentgelte durch Verwertungsgesellschaften.[47] Seit Frühjahr 2017 ist nach einer knapp einjährigen Testphase DVB-T2 als Nachfolger des DVB-T im Regelbetrieb. Hier können nach Anschaffung eines entsprechenden Receivers die öffentlich-rechtlichen Sender kostenlos und in HD empfangen werden, für den Empfang der privaten Sender fällt allerdings eine monatliche Gebühr von 5,75 EUR[48] an.
1. Bedürfnis zur Anpassung bisheriger Regelungsstrukturen
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Während der Rundfunk durch Staatsverträge (RStV), Landesmediengesetze (z.B. LMG NRW[49]) und diverse Spezialgesetze (z.B. TKG oder UrhG) teils mehrfach reguliert ist, ist die Verbreitung von Inhalten über das Internet kaum reguliert. Insoweit stellt sich die Frage, ob dies den heutigen medialen Gegebenheiten noch angemessen Rechnung trägt. Dagegen spricht, dass die Darbietung von öffentlichkeitsrelevanten Inhalten längst nicht mehr auf lineare Angebote im Sinne des klassischen Fernsehens oder Hörfunks beschränkt ist. Häufig werden dieselben Inhalte zugleich auf verschiedenen non-linearen Wegen zum Abruf bereitgehalten (z.B. die Tagesschau-App[50] oder die Mediatheken diverser Rundfunkveranstalter).[51] Andererseits werden ursprünglich über das Internet verbreitete Inhalte von den traditionellen Medien aufgegriffen und dadurch zum Gegenstand öffentlicher Meinungsbildung gemacht. Auch werden interaktive Kommunikationsformen des Internets in das massenkommunikative Rundfunkangebot integriert und teils sogar in das laufende Programm eingebunden (sog. Social Television).[52] Die wechselseitige Einflussnahme von Rundfunk und Internet sowie die damit einhergehende Präsentation eines multimedialen Gesamtangebots findet seine Entsprechung in den veränderten Bedürfnissen der Nutzer. Angesichts der weitreichenden Verbreitung des Internets, das zunehmend über mobile Endgeräte genutzt wird, wird die Abrufbarkeit der Inhalte jederzeit, jederorts sowie von jedem beliebigen Gerät vorausgesetzt. Maßgeblich für den Nutzer ist dabei ausschließlich der problemlose Zugriff auf das gewünschte Angebot.[53] Ob und in welchem Umfang die Art der Verbreitung staatlicher Regulierung unterliegt, ist für ihn dagegen unerheblich.[54]
2. Einheitliche Regulierung von Rundfunk und Telemedien
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Werden aber vergleichbare Inhalte dargeboten, erschließt sich nicht ohne weiteres, warum diese – je nach linearer (Rundfunk) oder non-linearer (Internet) Verbreitung – unterschiedlich reguliert sein sollten.[55] Zwar kommt dem klassisch linearen Fernsehen nach wie vor eine hohe Aktualität, Suggestivkraft und Breitenwirkung zu.[56] Allerdings weisen zahlreiche Internetangebote mittlerweile eine vergleichbare – im Einzelfall unter Umständen sogar größere – Meinungsbildungsrelevanz auf.[57] Eine besondere Dynamik kann insoweit durch die Nutzer entstehen, welche bestimmte Inhalte innerhalb sozialer Netzwerke verbreiten und dadurch eine Kettenreaktion auslösen (sog. Virale Vernetzung).[58]
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Deutlich wird dies bei den immer beliebter werdenden Streaming-Anbietern wie Netflix oder Amazon Instant Video. Die teils vom Anbieter selbst produzierten und exklusiv vermarkteten Serien tragen nicht weniger zur Meinungsbildung bei und entfalten eine durchaus vergleichbare Breitenwirkung wie klassische Rundfunkprogramme.[59] War früher der sonntägliche ARD-Tatort in der nächsten Woche das Gesprächsthema, sind es jetzt zumindest in der jüngeren Zielgruppe auch Erstveröffentlichungen der Netflix-Serien.[60] Die Internetangebote treten also in erheblichem Maß neben den klassischen Rundfunk.[61] Ähnliches gilt für die YouTube-Kanäle, auf denen in regelmäßig wiederkehrenden Videobeiträgen etwa Kosmetiktipps oder Hinweise und Anleitungen zu Computerspielen (Letsplayer) abrufbar sind. So ist allein das deutschsprachige Gamingportal Rocket Beans in seiner Reichweite (über 300 000 Abonnenten) mit Rundfunkangeboten vergleichbar.[62]
Der Bedeutungsgewinn der Internetangebote wurde im Zusammenhang mit der Übertragung der Handball-WM im Jahr 2017 per Internet ebenfalls deutlich. Nachdem sich der Rechteinhaber beIN Sports mit keinem Rundfunksender auf eine Übertragung einigen konnte, wurden die Spiele im Internet als Livestream gezeigt. Dies ist im Hinblick auf die veränderten Verbreitungs- und Konsumierungswege bemerkenswert. Gestreamt wurde die WM über YouTube von einer Bank als einer der Sponsoren des Turniers, so dass sich die Frage nach einer Rundfunklizenz stellte. Nach einer im Vorfeld der WM geäußerten Einschätzung der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) war die Berichterstattung „aller Voraussicht nach als zulassungspflichtiger Rundfunk einzustufen“. Insgesamt hat die ZAK im Ergebnis aufgrund der „besonderen und außergewöhnlichen Einzelfallsituation“ die Ausstrahlung der Handball-WM auf dem Internet-Portal der Bank geduldet.[63] Im Nachgang beanstandete die ZAK die Übertragung, da die Ausstrahlung einer rundfunkrechtlichen Zulassung bedurft hätte. Zum einen bestand laut ZAK kein Zweifel an der journalistisch-redaktionellen Gestaltung der Übertragung kommentierter Handballspiele. Zum anderen sei das Kriterium der Linearität durch die Vielzahl der planmäßig übertragenen Handballspiele ebenfalls unzweifelhaft gegeben.[64]
Ein weiteres Beispiel für eine Überschneidung von Mediengattungen liefert der YouTube-Kanal „PietSmiet“. Hierbei handelt es sich um einen Streaming-Kanal, der an sieben Tagen pro Woche ganztägig vor allem „Let‘s Plays“, die das Spielen von Games zeigen, verbreitet. Dieser YouTube-Kanal wurde von der ZAK ebenfalls als zulassungspflichtiges Rundfunkangebot eingestuft. Denn die Inhalte werden nach deren – von Seiten der Anbieter aber bestrittenen Auffassung – linear entlang eines Sendeplans verbreitet und können vom Nutzer weder zeitlich noch inhaltlich beeinflusst werden.[65] In einem ausstehenden Rechtsstreit, der eine Vielzahl vergleichbarer Angebote im Netz betrifft, dürfte insbesondere die Frage interessant sein, welche Anforderungen an den Sendeplan zu stellen sind.
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Regulierungsbedarf besteht also insgesamt bei solchen über das Internet verbreiteten Angeboten, die eine dem Rundfunk vergleichbare Wirkmacht aufweisen.[66] Einfluss auf die Meinungsbildung der Nutzer kann bereits im Rahmen des Zugangs zu einzelnen Internetangeboten genommen werden. So können die Provider mithilfe spezieller Überwachungs- und Filtertechnik auf von den Nutzern übertragene Dateninhalte (z.B. E-Mails, abgerufene Webseiten) einwirken und diese umleiten, vollständig zurückhalten oder sogar inhaltlich verändern (sog. Deep Packet Inspection).[67] Gerade auch die Suchmaschinen und insbesondere der „Quasi-Monopolist“ Google üben Macht darüber aus, welche Inhalte von den Nutzern zur Kenntnis genommen werden.[68] Mithilfe von Suchalgorithmen wird die unüberschaubare Menge an Netzinhalten nach Relevanz für die jeweilige Suchanfrage geordnet. Weil die Funktionsweise dieser Algorithmen von den Unternehmen weitgehend geheim gehalten wird, können diese auf die Reihenfolge der angezeigten Suchergebnisse Einfluss nehmen. Auch kann eine inhaltliche Vorselektierung der Trefferliste anhand persönlicher Vorlieben des Suchenden erfolgen. Ermöglicht wird dies durch die umfangreiche Sammlung von Nutzerdaten und die Dokumentation von deren Surfverhalten. Des Weiteren können die Nutzer durch gezielte Vorschläge, die den jeweiligen Suchbegriff automatisch ergänzen (sog. Autocomplete-Funktion), zur Auswahl bestimmter Inhalte bewegt werden.[69] Hier muss der Gesetzgeber regulierend tätig werden, um die Meinungs- und Informationsvielfalt im Wege neutraler und transparenter Auswahlprozesse zu gewährleisten.[70] Besonderes Augenmerk muss dabei auf Machtstrukturen gelegt werden, die dem Pluralismus der Meinungen