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Daneben können die Länder auch verfahrensrechtliche Einschränkungen vorsehen, indem sie beispielsweise die Steuersatzungshoheit an spezielle Genehmigungspflichten binden[764]. Allerdings unterliegen auch diese landesrechtlichen Einschränkungsmöglichkeiten der kommunalen Steuerautonomie ihrerseits verfassungsrechtlichen Schranken aus der Garantie kommunaler Selbstverwaltung, insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit[765]. Der Gesetzgeber darf das Selbstverwaltungsrecht nicht in einer Weise beschränken, dass dieses faktisch ausgehöhlt wird[766]. Es bedarf einer Güterabwägung zwischen dem geschützten Selbstverwaltungsrecht und den durch die Begrenzung geschützten übergeordneten – d.h. regelmäßig überörtlichen – Interessen[767]. Dabei ist es insbesondere als unzulässig zu erachten, wenn die Gemeinde darauf verwiesen würde, ihren Finanzbedarf ausschließlich über Finanzzuweisungen zu decken und sich somit in die vollständige materielle Abhängigkeit der zuweisenden Körperschaft zu begeben, sich jeglicher Gestaltungsmöglichkeiten bei der Einnahmeerzielung zu entäußern[768]. Die Selbstverwaltungsgarantie impliziert mithin in ihrem Teilelement der kommunalen Steuerautonomie das Recht der Gemeinden, entsprechende Finanzquellen im Rahmen der landesrechtlichen Ermächtigung eigenverantwortlich ausschöpfen zu können[769].
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Darüber hinaus ist auch hier Art. 105 Abs. 2a GG stets als Grenze zu beachten[770], wonach die kommunale Steuerautonomie nur dann greift, soweit die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern bundesrechtlich geregelten Steuern nicht gleichartig sind. Dadurch soll die Einführung neuer Verbrauch- und Aufwandsteuern, die als solche noch nicht zum Kreis der historisch gewachsenen Steuern gehören, jedoch nicht ausgeschlossen werden[771]. Vielmehr greift die Gleichartigkeitsklausel nur in Ausnahmenfällen, nämlich dann, wenn, ausgehend vom Steuertatbestand[772], in wesentlichen Steuermerkmalen und den damit einhergehenden wirtschaftlichen Auswirkungen eine Kollisionslage mit bundesrechtlichen Steuern besteht[773]. Damit ist der Maßstab der Prüfung der Gleichartigkeit im Rahmen von Art. 105 Abs. 2a GG weniger streng als bei Art. 105 Abs. 2 i.V. mit Art. 72 Abs. 1 GG[774]. Als maßgebliche Kriterien sind dabei von der Rechtsprechung bisher anerkannt worden: Steuergegenstand, Steuermaßstab, Bemessungsgrundlage, Steuerschuldner, Quelle der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, wirtschaftliche Auswirkungen und Erhebungstechnik[775], ohne dass jedoch dieser Katalog Abschluss- oder Ausschließlichkeitscharakter entfaltet. Methodisch handelt es sich um einen wertenden, typologischen Vergleich. Das Merkmal der Gleichartigkeit ist mithin als materiell-rechtliche Einschränkung einer ansonsten umfassenden Gesetzgebungsbefugnis für Aufwand- und Verbrauchsteuern sowohl des Landesgesetzgebers[776], als auch der ermächtigten Gemeinden selbst zu verstehen.
3. Örtliche Aufwandsteuern
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Bei der Aufwandsteuer handelt es sich um eine Art „Luxusbesteuerung“[777] hinsichtlich der Art der Einkommensverwendung, die nicht im Verbrauch eines Guts besteht[778]. Aufwandsteuern knüpfen an das Halten eines Gegenstandes oder an einen tatsächlichen oder rechtlichen Zustand an[779]. In Abgrenzung zur Verbrauchsteuer ist bei der Aufwandsteuer grundsätzlich der Aufwandtreibende mit der Person des Steuerschuldners identisch, die Aufwandsteuer kann als direkte Steuer charakterisiert werden[780]. Ziel der Besteuerung ist es, die in der Einkommensverwendung zum Ausdruck kommende besondere Leistungsfähigkeit steuerlich zu erfassen[781]. Als Indikator wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit wird dabei der konkrete Konsum herangezogen[782], wobei Pauschalierungen und widerlegbare Vermutungsregelungen aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung zulässig sind[783].
a) Vergnügungsteuer, insbesondere Spielautomatensteuer
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Die Vergnügungsteuer zählt zu den „herkömmlichen“ gemeindlichen Steuern[784]. Sie ist als Zwecksteuer zur Finanzierung des Armenwesens aufgekommen und wurde zunächst in den mittelalterlichen Städten als Abgabe auf Glücksspiele eingeführt, bevor sie ab dem 17./18. Jahrhundert auch auf andere öffentliche „Belustigungen“ ausgedehnt wurde. Es folgten Spezialvorschriften zur Besteuerung von Billards, Kegelbahnen, Bällen, Maskeraden, Schaustellungen, Theater, Konzerten und ähnlichen Vergnügungen. Nach dem Ersten Weltkrieg wurden die Gemeinden angesichts der Finanznot zur Erhebung einer Vergnügungsteuer verpflichtet. In den 30er Jahren des 20. Jh. gewann vorübergehend die „Kinosteuer“ an Bedeutung[785]. Die Vergnügungsteuer beruht auf dem allgemeinen Gedanken, dass derjenige, der sich ein Vergnügen leistet, wegen der darin zum Ausdruck kommenden wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu einer zusätzlichen Abgabe für die Allgemeinheit herangezogen werden darf[786]. Inzwischen wird in vielen Ländern keine allgemeine Vergnügungsteuer mehr erhoben[787]; außer in Bayern können in allen Ländern Spielautomaten besteuert werden[788].
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Die Vergnügungsteuer ist eine örtliche Aufwandsteuer. Besteuert wird die in der Einkommensverwendung für den persönlichen Lebensbedarf zum Ausdruck kommende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit[789]. Erhoben wird sie allerdings bei dem Veranstalter des Vergnügens[790], der sie auf die sich Vergnügenden abwälzt[791]. Als herkömmliche Aufwandsteuer[792] ist die Vergnügungsteuer nicht an dem Gleichartigkeitsverbot zu messen[793], sie ist insofern von vornherein bundesgesetzlich geregelten Steuern nicht „gleichartig“ i.S.d. Art. 105 Abs. 2a GG[794]. Wie oben bereits ausgeführt sollte mit der Einfügung des Gleichartigkeitsverbots die Befugnis der Länder zur Regelung der herkömmlichen, d.h. jedenfalls der bei Inkrafttreten des Finanzreformgesetzes am 1. Januar 1970 üblicherweise bestehenden örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern nicht berührt werden[795].
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Rechtsgrundlage zur Erhebung der Vergnügungsteuer bilden die auf dem jeweiligen Vergnügungsteuergesetz[796] bzw. Kommunalabgabengesetz[797] beruhenden kommunalen Satzungen. In der Regel wird nicht der Begriff des „Vergnügens“ definiert, sondern es findet sich ein Katalog von Veranstaltungen, auf die eine Steuer erhoben wird. Der Besteuerung unterliegen etwa Tanzveranstaltungen gewerblicher Art, Schönheitstänze und Darbietungen ähnlicher Art, sportliche Veranstaltungen, die berufs- oder gewerbsmäßig betrieben werden, gewerbliche Filmvorführungen, das Ausspielen von Geld- oder Sachwerten in Spielclubs, Spielkasinos und ähnlichen Einrichtungen, das Halten von Musik-, Schau-, Scherz-, Spiel-, Geschicklichkeits- oder ähnlichen Apparaten in Spielhallen oder ähnlichen Unternehmen, in Gast- oder Schankwirtschaften, Vereins-, Kantinen- oder ähnlichen Räumen sowie an sonstigen der Öffentlichkeit zugänglichen Orten[798]. Von der Steuer befreit sind regelmäßig Veranstaltungen von Religionsgemeinschaften, Veranstaltungen, deren Ertrag ausschließlich und unmittelbar zu mildtätigen, kirchlichen oder sonstigen gemeinnützigen Zwecken verwendet wird, Filmvorführungen, bei denen Filme gezeigt werden, die von der durch die Landesregierung bestimmten Stelle als „wertvoll“ oder als „besonders wertvoll“ anerkannt worden sind und Volksbelustigungen der auf Jahrmärkten, Kirmessen, Kirchweihfesten und ähnlichen Veranstaltungen üblichen Art[799]. Die Steuer wird erhoben als Kartensteuer, wenn die Teilnahme an der Veranstaltung von der Lösung von Eintrittskarten oder sonstigen Ausweisen abhängig gemacht wird, als Pauschsteuer, wenn die Veranstaltung ohne Eintrittskarte oder sonstigen Ausweis zugänglich ist, wenn die Besteuerung in Form der Kartensteuer nicht hinreichend überwacht werden kann oder wenn die Pauschsteuer höher als die Kartensteuer ist[800]. Die Kartensteuer wird nach Preis und Zahl der ausgegebenen Karten berechnet, wobei unentgeltlich ausgegebene Karten unberücksichtigt bleiben[801]. Die Pauschsteuer kann je nach Steuergegenstand regelmäßig nach Roheinnahme, nach Apparaten oder nach der Größe des benutzten Raumes berechnet werden[802].
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Besondere Bedeutung hat die Spielautomatensteuer[803]. Zwar wurden bereits kurz nach Gründung der Bundesrepublik Deutschland Zweifel an der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Spielgerätesteuer geäußert[804], doch die Einordnung als Verbrauch- oder Verkehrssteuer mit örtlich