3. Das Problem der Bürokratiefinanzierung
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Erst in jüngerer Zeit wird das Abgabenrecht auch unter der Perspektive der Frage, wie die Verwaltung als Bürokratie zu finanzieren ist, gesehen. Lange schien es selbstverständlich, dass die Kosten der Verwaltung in ihrer Funktion als genuine Staatsaufgabe aus dem allgemeinen, durch Steuern generierten Finanzaufkommen zu bestreiten seien. Die oben beschriebene spezifische Distanzsicherung durch das Nonaffektationsprinzip im Haushaltsrecht gewährleistete damit zugleich die „Neutralität“ der Verwaltung[91], ihre Unabhängigkeit auch im Finanzierungsmodus. Neuere Entwicklungen gehen dahin, insbesondere Aufsichts-/Regulierungsbehörden stärker oder ausschließlich durch Umlagen der von ihnen beaufsichtigten/regulierten Unternehmen finanzieren zu lassen. Der Beschluss des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 16. September 2009[92] betraf die Frage, ob die zur Finanzierung der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) in den Aufsichtsbereichen Kredit- und Finanzdienstleistungswesen sowie Wertpapierhandel von den beaufsichtigten Unternehmen erhobene Umlage verfassungsmäßig war. Zu ihrer Finanzierung erhebt die BaFin von den beaufsichtigten Unternehmen eine Umlage, soweit ihre Kosten nicht durch Gebühren oder sonstige Erstattungen gedeckt sind[93]. Das Gericht hat die Umlage am Maßstab seiner Sonderabgabenjudikatur gebilligt – das eigentliche, größere Problem dahinter ist die Frage, ob sich nicht (auch) durch derartige Finanzierungsformen Stellung, Selbstverständnis und Funktion der derart finanzierten Behörden wandeln. Zwar ist in der überkommenen Verwaltungsrechtsdogmatik seit langem anerkannt, dass fiskalische Erwägungen kein Argument bei der Betätigung von Verwaltungsermessen sein können[94], der Zusammenhang zwischen „Neutralität“ der Verwaltung und Finanzierungsform bedürfte freilich noch genauerer Untersuchung.
Elftes Kapitel Haushalts- und Abgabenrecht › § 67 Abgabenrecht › B. Abgabentypologie und verfassungsrechtliche Vorgaben für die Abgabenerhebung
I. Abgabenbegriff und Abgabensystematik
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„Die Finanzverfassung … ist auf Formenbindung angelegt.“[95] Dies setzt verfassungsrechtliche Abgabentypen voraus, die idealerweise in ein verfassungsrechtliches Einnahmen- und Abgabensystem des Grundgesetzes einzuordnen wären. Das Grundgesetz selbst lässt in seinen Regelungen ein solches System nicht erkennen, lediglich die Grundentscheidung für die Steuerfinanzierung ist ihm – entgegen der jüngeren Kritik – zu entnehmen. Das Bundesverfassungsgericht hat es – in vertretbarer Deutung der Funktionenteilung zwischen (Verfassungs-)Rechtsprechung und Verfassungsrechtslehre – ausdrücklich abgelehnt, selbst ein geschlossenes finanzverfassungsrechtliches Gebäude der verschiedenen Abgabentypen zu entwickeln[96].
II. Kein numerus clausus der Abgabentypen
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Das Finanzverfassungsrecht muss sich um eine begriffliche Erfassung und (verfassungsrechts-)dogmatische Durchdringung aller Formen öffentlicher Abgaben unter den Vorgaben des Grundgesetzes bemühen. Das Bundesverfassungsgericht hat entschieden, „die Finanzverfassung des Grundgesetzes enthält keinen abschließenden Kanon zulässiger Abgabetypen“[97]. Trotz zunehmender Bemühung um diese Frage konnte ein in sich geschlossenes und widerspruchsfreies verfassungsrechtliches Abgabensystem bisher auch durch die Verfassungsrechtsdogmatik nicht entwickelt werden.
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Es obliegt zwar zunächst dem politischen Ermessen des Gesetzgebers, welcher Abgabeform sich der Staat zur Finanzierung seiner Aufgaben bedient[98]. Wie bereits eingangs festgestellt, folgt aus dem Prinzip des Steuerstaats jedoch der grundsätzliche Vorrang der Steuerfinanzierung des Staates. Die Vorschriften der Art. 105 ff. GG über die Verteilung der Finanzzuständigkeiten und -mittel erwähnen als Einnahmen, die es gesetzlich zu regeln und zu verteilen gilt, nur die Steuern; die bundesstaatliche Finanzverfassung ist „Steuerfinanzverfassung“. Daneben findet allein noch die Kreditfinanzierung in Art. 109, 115 GG ausdrückliche Erwähnung. Damit ist zwar noch nichts darüber ausgesagt, ob andere Einnahmen ausgeschlossen sind; würde aber der Staatsbedarf nicht mehr überwiegend durch Steuern, sondern stattdessen durch andere Einnahmen finanziert, so würde dadurch die sorgfältig ausgewogene Regelung des Finanzausgleichs im Grundgesetz und damit ein Kernstück der bundesstaatlichen Ordnung unterlaufen[99]. Die gesamte Finanzverfassung der Art. 104a ff. GG wäre funktionslos, wenn Haupteinnahmequelle des Staates nicht mehr die Steuern wären. Neben diesen kompetenzrechtlich-bundesstaatlichen[100] tritt ein kompetenzrechtlich-organisatorischer Aspekt, wird doch durch parafiskalische Fonds die Etathoheit des Parlaments geschwächt[101]. Schließlich ist unter einem grundrechtlichen Aspekt allein durch eine vorrangige Steuerfinanzierung die Wahrung der abgabenrechtlichen Lastengleichheit sicherzustellen[102]. Die voraussetzungslose Steuer und die unter der Prämisse des Gesamtdeckungsprinzips ungebundene Finanzmasse des Staatshaushalts bilden die demokratische Gleichheit der Staatsbürger ab und gehören zu den Prämissen des parlamentarisch-demokratischen Systems des Grundgesetzes. Nur im Rahmen einer Steuerfinanzierung können sozialstaatliche Postulate wie die Steuerfreiheit des Existenzminimums und eine gleichheitsgerechte Besteuerung nach der individuellen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Einzelnen durchgeführt werden.
III. Abgabentypen
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IV. Sonstige Einnahmequellen von Staat und Verwaltung
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Auch Sanktionen (Geldstrafen, Buß- und Zwangsgelder)[103] stellen systematisch Abgaben dar, da es sich um hoheitlich auferlegte Geldleistungspflichten handelt[104]. Das Recht der Sanktionen hat sich aber völlig gesondert vom Abgabenrecht entwickelt[105]. Entsprechendes gilt für durch Hoheitsakt festzusetzende Ersatzleistungen in Geld wie etwa bestimmte Schadensersatzleistungen oder Säumniszuschläge.
V. Rechtsbindung staatlicher Abgabenerhebung
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Geld und Finanzen, vorrangig Abgaben erweisen sich als erstklassiges Machtinstrument des Staats: Die verbindliche staatliche Zwangsgewalt bewährt sich bei der Vereinnahmung der Mittel; durch die Verwaltung, die Anlage und die Verausgabung des Geldes kann angesichts der relevanten Summen ebenfalls Macht ausgeübt und „gesteuert“ werden. Von der privaten Finanzmacht unterscheidet sich die staatliche durch ihre Befehls- und Zwangsgewalt[106]. Staatliche Macht bedarf der rechtlichen Bindung. Im Bereich staatlicher Finanzen kommt hinzu, dass wesentliche, durch den Markt hervorgerufene, Steuerungsinstrumente hier nicht greifen, da der Staat entweder überhaupt kein Marktteilnehmer ist, den Markt demgegenüber vielmehr (mit-)konstituiert[107] oder zumindest eine besondere Marktposition besitzt. Ein rationaler Umgang mit den staatlichen Finanzmitteln