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Die strategischen Leitlinien für die gesetzgeberische und operative Programmplanung im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts legt der Europäische Rat fest, Art. 68 AEUV.
aa) Prinzip der Freiheit
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Das Prinzip der Freiheit ist zum einen bestimmt vom freien Personenverkehr innerhalb der EU auf der Grundlage des sog. Schengen-Acquis, Art. 67 Abs. 2, Art. 77 Abs. 1 lit. a AEUV.28 Personenkontrollen sollen an den Binnengrenzen, unabhängig von der Staatsangehörigkeit, nicht stattfinden. An den Außengrenzen der Union sollen einheitliche Standards für deren Sicherheit gelten. Das Prinzip der „Freiheit“ enthält aber mehr als nur die Bewegungsfreiheit oder den Verweis auf die Freizügigkeit.29 Das Prinzip der Freiheit wird insbesondere geprägt vom Schutz der Grundrechte, etwa der Privatsphäre. Dabei soll es um den Schutz der Grundrechte auf europäischer Ebene und um die Bekämpfung jeglicher Diskriminierungen gehen.
Gem. Haager Programm (2005–2010) umfasst der „Raum“ – neben Materien wie freier Personenverkehr, Visumpolitik, EU-Politik an den Außengrenzen, Schengenraum, Einwanderung, Asyl – auch justizielle Zusammenarbeit in Zivil- und Handelssachen, justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen, Koordinierung der Drogenpolitik, Unionsbürgerschaft, Datenschutz, Grundrechte, Rassismus und Fremdenfeindlichkeit, Zusammenarbeit zwischen Polizei- und Zollbehörden, Verbrechensvorbeugung, Kampf gegen das organisierte Verbrechen, Außenbeziehungen, Erweiterung aus der Perspektive von Justiz und Innerem.30
bb) Prinzip der Sicherheit
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Durch die Schaffung der Freizügigkeit mit kontrollfreien Grenzüberschreitungen wächst die Gefahr, dass auch parallel die Kriminalität grenzüberschreitenden, nicht mehr verfolgbaren Charakter annimmt.31 Um hier einem Missbrauch der Personenfreizügigkeit zu begegnen und die innere Sicherheit trotz Wegfalls der Grenzkontrollen zu erhalten, sind insbesondere flankierende sicherheitsrelevante Maßnahmen zur Prävention und Repression besonders schwerer, grenzüberschreitender Kriminalitätsformen, wie sie in Art. 83 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV aufgelistet sind, zu treffen.32 Einige bisher bereits ergriffene Maßnahmen betreffen Außengrenzkontrollen, Visapolitik, Regelungen von Asyl und Migration sowie den der Kriminalitätsbekämpfung und Terrorabwehr. Gem. Art. 72 AEUV (sog. „Ordre-public-Vorbehalt“) bleibt jedoch, auch nach dem Vertrag von Lissabon, die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit in den Mitgliedstaaten alleinige Kompetenz der Mitgliedstaaten selbst. Auch der Vertrag von Lissabon begründet keine eigene polizeiliche Exekutive der EU (vgl. näher dazu A.II.1.g.).
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Im Stockholmer Programm (2010–2014) formuliert der Europäische Rat seine Strategie der inneren Sicherheit im RFSR.
Er betont, dass „die Verstärkung von Maßnahmen auf europäischer Ebene in Verbindung mit einer besseren Koordinierung auf regionaler und nationaler Ebene für den Schutz vor transnationalen Bedrohungen von wesentlicher Bedeutung sind. Unter anderem sind Terrorismus und organisierte Kriminalität, Drogenhandel, Korruption, Menschenhandel, Schleusung sowie illegaler Waffenhandel weiterhin Herausforderungen für die innere Sicherheit der Union. Die grenzüberschreitende weitverbreitete Kriminalität ist mittlerweile eine dringende Herausforderung, die ein deutliches und umfassendes Handeln erfordert. Mit den Maßnahmen der Union sollen die von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten durchgeführten Arbeiten verstärkt und deren Ergebnisse verbessert werden.“33
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In seiner aktuellen Agenda für die EU 2019–2024 hat der Europäische Rat als eine Hauptpriorität den „Schutz der Bürgerinnen und Bürger und der Freiheiten“ benannt.34
cc) Prinzip des Rechts
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Das Prinzip des Rechts im RFSR wird geprägt von der justiziellen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten und der EU in Zivil-, Handels- und Strafsachen.35 Der Zugang zum Recht für alle Unionsbürger soll erleichtert werden, Art. 67 Abs. 4 AEUV. Dabei geht es insbesondere auch um die Schaffung eines europäischen materiellen Strafrechts, Art. 83 AEUV, und die Harmonisierung im Strafprozessrecht, insbesondere durch gegenseitige Anerkennungen gerichtlicher Urteile und Entscheidungen, Art. 82 AEUV. Der Vertrag von Lissabon enthält die Rechtsgrundlagen für eine enge Behördenkooperation der Mitgliedstaaten im Bereich Polizei- und Strafrecht, etwa in Art. 72 AEUV. Der RFSR achtet neben den Grundrechten auch die verschiedenen Rechtsordnungen und -traditionen der Mitgliedstaaten, Art. 67 Abs. 1 AEUV. Auch der verfassungsrechtliche Gesetzesvorbehalt für Eingriffe in Freiheit und Eigentum ist hier verankert, etwa in Art. 75, Art. 79 Abs. 2 lit. c, Art. 83 AEUV.36 Im Titel V des AEUV zum RFSR ist somit mehr enthalten, als neue Kompetenzen der EU.37 Dies kommt auch zum Ausdruck in den Politikkonzepten der EU-Kommission, wenn diese den RFSR in den Dienst des Bürgers stellen und ihn als Garant der Grundrechte und Grundfreiheiten bestimmen.38
Das Stockholmer Programm (2010–2014)39 formuliert im Zusammenhang mit dem Prinzip des Rechts folgende Prioritäten für den RFSR: Die „Förderung der Rechte der Bürger“, „ein Europa der Rechte“, „ein Europa auf dem Fundament der Grundrechte“, „uneingeschränkte Ausübung des Rechts auf Freizügigkeit“, „Zusammenleben in einem Raum, in dem die Vielfalt respektiert und die Schutzbedürftigsten geschützt werden“, „Die Rechte des Einzelnen im Strafverfahren“, „Schutz der Rechte der Bürger in der Informationsgesellschaft“, „Teilhabe am demokratischen Leben der Union“, „Anspruch auf Schutz in Drittländern“, „Weitere Umsetzung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung“, „Stärkung des gegenseitigen Vertrauens“, „Schaffung eines Sockels an gemeinsamen Mindestnormen“, „Erleichterung des Zugangs zur Justiz“, „Stärkung der internationalen Präsenz der Union in rechtlichen Fragen“.
d) Prinzip der geteilten Gesetzgebungszuständigkeit
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Die Gesetzgebungszuständigkeit im RSFR richtet sich seit dem Vertrag von Lissabon nach dem Prinzip der sog. geteilten Gesetzgebungszuständigkeit, Art. 2 Abs. 2 i. V. m. Art. 4 Abs. 2 lit. j AEUV. Danach gilt, vergleichbar mit der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes nach Art. 72, 74 GG: Wenn die EU in einem Bereich von ihrer Regelungskompetenz Gebrauch gemacht hat, so entfaltet dies für die Mitgliedstaaten eine Sperrwirkung. Die Mitgliedstaaten können keine abweichenden Regelungen mehr erlassen, wenn diese EU-Regelung abschließend ist und nicht lediglich Mindestvorschriften definiert. Solange die EU allerdings eine Sachfrage nicht regelt, können die Mitgliedstaaten weiterhin selbst Regelungen treffen.40
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