Otra cuestión problemática que se plantea es quién y en base a qué criterios elige a los participantes en el proceso de gobernanza. Por ejemplo, en el diseño de las políticas de lucha contra la pobreza que se llevó a cabo la década pasada en Europa, no se habilitaron mecanismos para que pudieran participar las propias personas pobres ni a nivel comunitario, ni a nivel estatal (con la honrosa excepción de Bélgica)88. Pero el problema más grave que plantea el modelo democrático de la gobernanza lo constituyen las diferencias de poder entre los participantes. Las grandes compañías y los lobbies empresariales disponen de vías de acceso y mecanismos de presión sobre los órganos estatales y comunitarios muchos más eficaces que los que están al alcance de los otros grupos interesados, como las ONG, las asociaciones de consumidores, las organizaciones vecinales o los trabajadores, y también disponen de medios para coaccionar a los otros stakeholders. Los modelos de gobernanza no proporcionan mecanismos para neutralizar estas enormes diferencias de poder negociador.
4.2.3. El funcionamiento de la gobernanza en la práctica
Si pasamos del plano de los modelos abstractos al del funcionamiento en la práctica de los mecanismos de gobernanza, podemos constatar que a las organizaciones sociales no se las deja propiamente participar en el proceso de toma de decisiones, sino que únicamente se las consulta89. La participación propiamente dicha, tal como es presentada en las teorías de la gobernanza, exigiría que los representantes de las organizaciones sociales tuviesen voz y voto en los órganos decisorios, que pudiesen debatir con los demás stakeholders y consensuar la solución al problema regulatorio que fuese objeto de discusión. Sin embargo, el estudio de casos reales pone de manifiesto que las organizaciones sociales pueden emitir opiniones, formular propuestas, incluso formar parte de órganos consultivos no vinculantes, pero no tienen poder real de incidir en las decisiones que finalmente se adoptan90. A los déficits del modelo se suma, pues, la ausencia de democracia en el funcionamiento real de los procesos de gobernanza.
El estudio de la gobernanza abarca diferentes campos del saber y comprende problemáticas muy variadas. Ya hemos tenido ocasión de hablar de la gobernanza corporativa al analizar los efectos de la financiarización sobre la gestión empresarial. También se habla de gobernanza en el ámbito de las relaciones internacionales y de «buena» gobernanza en los documentos del Banco Mundial91. El fenómeno se ha estudiado desde la teoría de sistemas92 y se ha puesto en relación con las redes en cuanto formas de organización alternativas al mercado y al estado93. Pero lo que aquí nos interesaba era mostrar cómo se inscribe la gobernanza entre los fenómenos resultantes del desmantelamiento de los mecanismos propios del estado intervencionista. Desde la desregulación hasta la gobernanza, pasando por otras nuevas formas de regular, observamos un proceso por el que se incrementa el poder de decisión de las grandes empresas y su capacidad de influencia en el diseño e implementación de las políticas públicas. La teoría de la gobernanza proporciona una pátina de legitimidad a ese poder político ampliado de las empresas presentando como procesos participativos lo que en el estado intervencionista clásico habrían sido consideradas actividades ilegales e, incluso, delictivas.
1. Se utiliza aquí el término «deslocalizar» en el sentido de paso de un espacio social de dimensión local donde todos los miembros actúan cara a cara y se conocen personalmente a un ámbito mayor, como el estatal, que anonimiza las relaciones y precisa poner en conexión personas y cosas muy distantes entre sí para que se puedan llevar a cabo las diferentes funciones sociales. Vid. A. Giddens, Consecuencias de la modernidad, Alianza, Madrid, 1993.
2. Vid. «El país de América Latina que prosperó gracias al proteccionismo y a las barreras comerciales (y qué puede enseñar al mundo)»: BBC News, 3 de agosto de 2018.
3. Fue el llamado tratado de Cobden-Chevalier por el nombre de sus dos principales impulsores.
4. UNCTAD, World Investment Report, 2013, p. x.
5. Los datos están extraídos de Patxi Zabalo, «La Organización Mundial de Comercio, paradigma de la globalización neoliberal»: Cuadernos de Trabajo Hegoa (2000), p. 11.
6. F. Jawara y A. Kwa, Tras las bambalinas de la OMC: la cruda realidad del comercio internacional, Intermón Oxfam, Barcelona, 2005.
7. Vid. J. E. Penner, «The bundle of rights picture of property»: UcLa L. Rev., 43 (1995), pp. 754-767.
8. Según los datos contenidos en los informes del UNCTAD, los flujos de IED crecieron anualmente más de un 28 % entre 1986 y 1990, alcanzando la cifra de 222 000 millones de dólares. En el año 2000 se realizaron inversiones extranjeras directas por un valor de más de 1,3 billones de dólares. Luego se produjo un declive hasta 2003 y un nuevo repunte elevó los capitales invertidos en el año 2007 a casi 1,9 billones. Tras la crisis financiera hay un nuevo declive, pero el año 2015 se produce una gran alza superándose los 2 billones de dólares. Desde entonces los flujos de IED han ido decayendo año tras año. De acuerdo con los últimos datos, la inversión extranjera directa en 2018 solo alcanzó 1,3 billones de dólares.
9. D. Schneiderman, Constitutionalizing economic globalization: Investment rules and democracy’s promise, Cambridge University Press, Nueva York, 2008, pp. 46-68.
10. Galgano denomina «shopping del derecho» a la actividad consistente en determinar cuál es el sistema jurídico estatal más favorable para los intereses de un agente económico, tarea que es llevada a cabo por asesores jurídicos expertos en negocios internacionales (F. Galgano, «Lex mercatoria, shopping del derecho y regulaciones contractuales en la época de los mercados globales»: Revista de Derecho Mercantil, 247 [2003], pp. 7-20).
11. Es el nombre que reciben en muchos países de Latinoamérica las empresas subcontratistas que realizan tareas productivas intensivas en el uso de mano de obra para una gran multinacional, especialmente en el ámbito textil (Nike, Inditex, Adidas...).
12. Sobre el papel del contrato en la articulación de las cadenas globales de valor, vid. A. C. Cutler, «Private transnational governance in global value chains: contract as a neglected dimension», en The Politics of Private Transnational Governance by Contract, Routledge, Londres, 2017, pp. 101-118.
13. A. C. Cutler, Private power and global authority: transnational