На исходе 1917 года в Украине появилось два правительства, из которых каждое претендовало на полноту власти. Харьковское – быстро взяло власть в губернских и уездных городах путем провозглашения Советской власти. К концу декабря Чернигов и Полтава уже подчинялись Харькову; в начале января была провозглашена Советская власть в Екатеринославе (Днепропетровске), на всей Екатеринославщине и Херсонщине. В течение двух-трех недель почти вся Украина стала советской. К середине января Киев уже был почти окружен; территория, подвластная Центральной Раде, сжималась, словно шагреневая кожа. Теперь она состояла из Киева, нескольких уездов Черниговской и Полтавской губерний и узкой полосы в направлении Житомира и Коростеня. А Центральная Рада в это время лихорадочно занималась законотворчеством.
На остатках владений Рады и был провозглашен Четвертый универсал: «Отныне Украинская Народная Республика становится самостоятельной, ни от кого не зависимой, вольной, суверенной Державой Украинского Народа». Предлагались в вопросе земельном – «упразднение собственности и социализация земли»; в вопросе торговли – «Украинская Народная Республика берет в свои руки важнейшие отрасли торговли»; в вопросе военном – «распустить армию совсем и завести народную милицию»; в вопросе экономики – «введение государственной монополии на железо, сахар и иные продукты и товары». Универсал призывал за «агитацию против самостийной УНР, за возвращение старого строя, – карать, как за государственную измену».
Само это «великое событие» тогда никто, за исключением немцев в Брест-Литовске, и не заметил. Ночью в здании Педагогического музея, ставшего Центральной Радой незадолго до того, как члены последней удрали под защиту немецких штыков, произошло оглашение Четвертого универсала. Грушевский вылез за трибуну и сообщил: «Високі збори! Українські Установчі збори, призначені Третім універсалом нашим, не могли зібратись у призначений день 9 січня тому, що останніми днями виникли всякі заколоти… Народ наш прагне миру. І Українська Центральна Рада доложила всіх зусиль, щоб дати мир негайно. Але петроградське правительство, Совіт народних комісарів, оголошує нову священну війну…»
О существовании харьковского правительства в универсале не сказано ни слова, хотя оно к моменту его провозглашения владело почти всей Украиной. Ни слова не сказано также о том, что на большинстве территории Украины уже была провозглашена Советская власть, причем в результате действий, предпринятых отнюдь не россиянами, а своими же, украинскими большевиками. Благодаря этим умолчаниям у сегодняшнего читателя Четвертого универсала и создается впечатление, что вопрос