1.2. La figura del alto representante para Bosnia y Herzegovina
En el anexo X del Acuerdo de Dayton se recogen las disposiciones específicas para la implementación de la parte civil de este. Si bien, en un inicio los Estados Unidos fue reticente a la creación de una figura institucional garante de la implementación del acuerdo porque podía inmiscuirse en asuntos militares de las tropas desplegadas (Ibrahimagić, 2010), la Unión Europea veía fundamental la existencia de un mecanismo de desbloqueo ante posibles paralizaciones de los órganos institucionales por lo que la supervisión de su buen cumplimiento estaría encarnada en la figura del alto representante para Bosnia y Herzegovina que representa a la comunidad internacional como último garante de la correcta aplicación de Dayton.
El acuerdo plasmado en el anexo X otorga un amplio espectro de competencias al alto representante, sobre todo en el campo del derecho humanitario, la rehabilitación de las infraestructuras, la reforma de la economía, la implementación de las instituciones políticas y constitucionales, el retorno de refugiados y desplazados, y la celebración y observación de los procesos electorales. Entre sus cometidos recogidos por el anexo están: la supervisión de la implementación del acuerdo, el mantenimiento de contactos con todas las partes para su plena involucración en los aspectos civiles del acuerdo, coordinar a las organizaciones civiles, resolver dificultades y bloqueos en los aspectos civiles, participar en las conferencias de donantes en especial en relación con las cuestiones de rehabilitación y reconstrucción, revisar las directrices de los cuerpos de policía internacional establecidas en el anexo XI. Las conclusiones periódicas del alto representante serán transmitidas al Consejo de Seguridad de la ONU, a la Unión Europea y a los Estados Unidos, además de a otros miembros del Consejo para la Implementación de la Paz para Bosnia y Herzegovina (PIC, en sus siglas en inglés) –un organismo de apoyo y refuerzo de su trabajo que se creó en las conferencias de Londres y París de diciembre de 1995, unos días antes de la firma de Dayton y que estaría presidido por el alto representante– y contaría con un comité directivo formado por Francia, Alemania, Gran Bretaña, Rusia y Estados Unidos, es decir, los miembros del grupo de contacto para la negociación de Dayton, así como representantes de Italia, de Japón, de la Unión Europea, de la Comisión Europea y de la Organización de Cooperación Islámica. El comité tiene la obligación de informar al PIC de la correcta aplicación del acuerdo y de realizar sugerencias y directrices al alto representante. El anexo X presta una gran atención a la relación del alto representante con la parte militar del acuerdo, en cuanto que el texto prevé la creación de una comisión civil conjunta compuesta por altos cargos de las partes, comandantes de IFOR y SFOR, así como de agencias civiles que el alto representante considere oportunas. Pero este será el único cuerpo conjunto entre la parte civil y militar del acuerdo puesto que el anexo especifica que el alto representante no puede inmiscuirse de ninguna manera en el trabajo de las fuerzas internacionales desplegadas sobre el terreno.
De este modo, el año 1997 en Bonn, el PIC consideró crucial ampliar las competencias del alto representante dada la situación política en el país. Estas competencias se han denominado los poderes de Bonn que permiten en caso de bloqueo institucional, que sea el alto representante el que tome la última decisión respecto a la interpretación de la parte civil de Dayton, que es de aplicación obligatoria e irrecurrible. En dichos poderes también se otorga la última potestad al alto representante para determinar el tiempo y lugar de las reuniones de las instituciones comunes, y para presidirlas; establecer medidas provisionales que se aplican cuando las partes no llegan a un acuerdo, que permanecerán en vigor hasta que la Presidencia o el Consejo de Ministros adopten una decisión sobre la cuestión de conformidad con el Acuerdo de Paz; otras medidas para garantizar la aplicación del Acuerdo de Paz en Bosnia y Herzegovina, y de sus entidades y el buen funcionamiento de las instituciones comunes. Tales medidas pueden incluir acciones contra servidores y funcionarios públicos injustificadamente ausentes de las reuniones, o para aquellos que el alto representante considere que están violando los compromisos legales contraídos en virtud del Acuerdo de Paz en relación con su aplicación (Ibrahimagić, 2010). El alto representante cuenta además con su personal que se establece en la Oficina del Alto Representante (OHR), cuya sede está en Sarajevo pero que cuenta con dos subsedes regionales en Banja Luka y en Mostar, una oficina de arbitraje en el distrito de Brčko, una oficina en Bratunac y la presidencia en Bruselas. En la actualidad, el PIC está compuesto por 55 países más varios miembros observadores que velan por la correcta implementación del Acuerdo de Paz y que financian la OHR. El presupuesto del balance 2015/2016 ha sido de 6.497 millones de euros de los que el 54,37 % lo paga la Unión Europea, el 22 % Estados Unidos, el 10 % Japón, el 1,2 % Rusia, el 3,03 % Canadá y el 9 % restante los demás países miembros. El personal empleado en la oficina se compone de cuatro diplomáticos directamente designados por sus países y doce funcionarios internacionales además de noventa y tres empleados bosnios (C amo, 2016).
En las más de dos décadas de postguerra, Bosnia y Herzegovina ha tenido siete altos Representantes: Carl Bildt (Suecia, 1995-1997), Carlos Westendorp (España, 1997-1999), Wolfgang Petritsch (Austria, 1999-2002), Paddy Ashdown (Reino Unido, 2002-2006), Cristian Shwarz-Schilling (Alemania, 2006-2007), Miroslav Lajcak (Eslovaquia, 2007-2009) y el actual Valentin Inzko (Austria, desde el año 2009).
El supervisor internacional para el distrito de Brčko es el representante de la comunidad internacional para esta región y en la práctica el sustituto del alto representante. Hasta la fecha, todos los diplomáticos que han ejercido la figura de alto representante han sido europeos, mientras que los supervisores para Brčko han sido norteamericanos.
La actividad de la OHR se puede dividir en tres fases en estas dos décadas (Franić, 2015): una primera, previa a los poderes de Bonn, en la que tanto Bildt como Westendorp pudieron constar que su papel no estaba del todo claro para los actores nacionales mientras que la comunidad internacional se debatía entre la intervención o la espera de un proceso democrático en el seno del Estado recién salido del conflicto.
Una segunda etapa de actuación sería la marcada por los poderes de Bonn no sin disconformidad de los políticos locales ante los que tuvo que intervenir el Tribunal Constitucional de Bosnia y Herzegovina (U9/00) para constatar que la aplicación de las decisiones de la OHR está en consonancia con el derecho estatal. En esta etapa, en la que el puesto estuvo desempeñado por Wolfgang Petrisch y Paddy Ashdown, se produjo el mayor número de decretos, 672 de un total de 899 hasta el año 2011. La ley de la nacionalidad, la ley de la privatización, la ley de las telecomunicaciones, así como la ley sobre la creación del Tribunal de Bosnia y Herzegovina, la ley sobre la Agencia Estatal o la Ley de Fronteras fueron ejemplos de ello.
Sin duda la decisión más remarcable fue la relativa a las enmiendas de las constituciones de la Federación y de la Republika Srpska tras el pronunciamiento en el año 2002 del Tribunal Constitucional en su sentencia U5/98 por la que obligaba a la modificación de ambos textos constitucionales para garantizar la igualdad de los tres pueblos constituyentes en todo el territorio. Sus decisiones oscilaron desde la destitución de políticos locales hasta enmiendas a los órganos judiciales, de defensa o respecto de la ley electoral que le valieron las críticas incluso en el seno de la comunidad internacional, pero que abrieron el debate de si esta suerte de justicia paralela, ayudaba a la regeneración estatal. Westendorp comenta al respecto que:
los tiempos en que la comunidad internacional se vio obligada a utilizar los llamados poderes de Bonn se han ido para no volver. Los protectorados, a la larga, o no sirven para nada o son contraproducentes pues solo sirven para perpetuar la inacción. Ahora son los ciudadanos de ByH los que deben exigir un cambio de actitud de los partidos políticos. Deben elegir a los que mejor defiendan sus intereses como ciudadanos y no como grupos o tribus. Pero si siguen votando movidos por criterios nacionalistas será su culpa si las cosas no funcionan.
La tercera fase del funcionamiento de la OHR es la que podría llamarse de salida, y se