En suma, el enfoque de análisis de las seis dimensiones de la gestión de un programa social propuesto intenta presentar un esquema para armar el rompecabezas de la dinámica del proceso de aprendizaje institucional de la intervención. A partir de la descomposición de este cubo de abordaje en sus seis pirámides de dimensiones de gestión diferentes, se espera tener una visión práctica para mirar y aprender de los programas sociales.
Los programas seleccionados
Los programas sociales peruanos en los que se centra el análisis han sido seleccionados del Registro de Programas Sociales de la Dirección General de Focalización del Midis. El lector, además, encontrará que se ha complementado el proceso con lecciones aprendidas de experiencias internacionales. Para el caso de los programas internacionales, se abordaron aquellos que mostraron mayor diversidad, profundidad y detalles operativos, que sirvieron para nutrir la experiencia nacional. En el análisis, no se exponen necesariamente las iniciativas internacionales mejor evaluadas, sino aquellas de las que resulta pertinente rescatar aprendizajes que los gestores de políticas locales puedan tomar como punto de comparación, o como recomendaciones.
La aplicación del enfoque de análisis se basó en la revisión de información tanto secundaria como primaria, de fuentes cuantitativas y cualitativas. Por un lado, las bases de datos de la Enaho, la Endes, el SIAF y el repositorio de las Auditorías de Desempeño (Contraloría General de la República), las Evaluaciones Independientes (MEF) y los Informes del Congreso de la República han sido útiles para poder producir estadísticas y respaldar argumentos. Por otro lado, entrevistas en profundidad a una serie de funcionarios y técnicos de los programas sociales del Gobierno. El compartir documentos oficiales además de los datos disponibles en los websites de los programas ayudó para poder escribir algunas historias.
La presentación de los siete programas sociales se ha hecho buscando un orden en sintonía con el ciclo de vida, desde el momento en el usuario termina su etapa educativa. Es decir, se analiza el apoyo que pueden recibir desde que buscan insertarse en el mercado laboral hasta la etapa de jubilación. Por ende, el libro se inicia con el estudio del programa Jóvenes Productivos, que atiende a adultos jóvenes en busca de empleo, y termina con el programa Pensión 65, que se centra en adultos mayores.
El libro comienza estudiando el esfuerzo estatal por disminuir el desempleo juvenil. Para ello, el Gobierno ha implementado el programa Jóvenes Productivos, que consiste en brindar capacitaciones técnicas y de emprendimiento. La idea ha sido que los jóvenes puedan insertarse en el mercado laboral formal, ya sea como trabajadores dependientes o mediante el autoempleo. Sin embargo, surgen interrogantes, como: ¿qué tan sostenibles son los efectos?, ¿los jóvenes logran realmente encontrar empleo de calidad o establecer negocios propios exitosos?
Del mismo modo, se dedica un capítulo al análisis de los Comedores Populares. Se explora no solo la logística detrás de la entrega de alimentos, sino además los efectos en el desarrollo de las mujeres que participan de la administración de estos establecimientos. Así, se destaca la relevancia del capital social generado y el alivio en el gasto del hogar que implicaban los Comedores Populares.
La cobertura masiva a casos de violencia contra la mujer evidencia lo imperativo que es discutir el Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual (PNCVFS). En un país donde la violencia doméstica, los feminicidios y las brechas de género son temas de conversación diarios, es necesario destacar programas destinados a la erradicación de dichos problemas. Este programa es uno de los múltiples esfuerzos del Estado por erradicar la violencia contra la mujer y brindar apoyo a las víctimas. Pero ¿qué tan efectivo ha sido realmente? ¿Ayuda a eliminar las raíces de la violencia?
El Seguro Integral de Salud (SIS), por su parte, busca garantizar a todos el acceso a servicios de salud. En 2019, se adoptó el reto de universalizar su servicio, y ello despertó dudas respecto de qué tan factible es dicha decisión. Entonces, cabe explorar los retos que este programa tenía antes de la universalización y cómo estos se traducen en nuevos desafíos. ¿Qué implica la universalización? ¿Qué necesitará el Estado para hacerla realidad?
La persistencia y la amplitud de un problema como el desempleo y la informalidad hacen que sea necesario analizar no uno sino dos programas sociales destinados a mitigarlo. Por ello, se hace énfasis también en el desempleo de adultos mediante un análisis del programa Trabaja Perú. ¿Cómo logra este programa generar oportunidades de empleo temporal? ¿Logran estas generar cambios sostenibles en la condición laboral de los beneficiarios?
Del mismo modo, existen poblaciones cuyo número es imposible de conocer dada su condición invisible. Uno de estos grupos es el de los adultos mayores en situación de calle. Por ello, se estudia el programa Vida Digna y se resaltan las estrategias utilizadas para la identificación de beneficiarios y de entrega de los servicios. Igualmente, se explora la red de articulación que ha logrado formar con otros programas sociales y ministerios para poder restituir los derechos básicos de los adultos mayores en situación de calle.
Por último, todo adulto mayor tiene derecho a una pensión. Lamentablemente, la informalidad en el mercado laboral peruano hace que esto no sea posible para que todos los mayores de 65 años tengan una vejez digna. Por ello, el Estado ha desarrollado el programa Pensión 65. De este modo, se espera poder dar a los adultos mayores más vulnerables un alivio económico. Pero ¿cuál es la logística detrás de estas transferencias? ¿Cómo se puede prevenir que se dé el problema en primer lugar?
El presente trabajo hubiera sido imposible sin el concurso de jóvenes economistas de la Universidad del Pacífico. En primer lugar, Ronald Cueva, quien me ayudó en la puesta en marcha del presente esfuerzo; Bruno Chereque, quien dio alma, corazón y vida para que el texto adquiriera fuerza y contenido; y Daniela Pacussich, quien nos ayudó a cerrar este proyecto con excelente pulcritud y compromiso. En segundo lugar, Alessandra Jordán, Adriana Llallico, María Alejandra Madueño y Ricardo Vásquez fueron diligentes participantes de los talleres de investigación 2017 que permitieron producir y cumplir con nuestras expectativas. En tercer lugar, deseo agradecer a los evaluadores anónimos que nos retaron a mejorar hasta llegar a esta versión del texto. Por último, a la Universidad del Pacífico, por brindarnos apoyo por casi dos años para producir los insumos, y al IBEI (Universidad Pompeu Fabra, Barcelona), por darme facilidades para poder escribir con paz y tranquilidad durante mi estancia como profesor visitante entre los años 2017 y 2019. No cabe duda de que el contenido del presente libro es de exclusiva responsabilidad del autor.
Enrique Vásquez H.
Capítulo I
Desempleo en jóvenes con bajos ingresos
Cuando la persona no cuenta con un empleo, se torna vulnerable y, con ello, arrastra a su entorno. Si el joven ya tiene responsabilidades familiares, los efectos del desempleo son aún mayores, pues estos medran en la calidad de vida de sus dependientes. Por ello, cuando carece de conocimientos, capacidades o herramientas para realizar un trabajo, el joven requiere del auxilio del Gobierno. Esto debe hacerse sí o sí. Si el joven no cuenta ahora con la experiencia y el conocimiento suficientes, más tarde le será imposible insertarse en el mercado laboral (Chacaltana, 1999, p. 10). De ahí la necesidad de que el Gobierno enfrente el problema del desempleo juvenil con extrema urgencia. Se debe, también, proveer a los jóvenes los conocimientos para hacer respetar sus derechos como trabajadores: contrato, remuneración mínima, jornada máxima de trabajo, seguros, etc. (MTPE, 2014b).
Del mismo modo, el Estado debe continuar con sus esfuerzos por reducir la informalidad que domina el mercado laboral peruano. Esto con el objetivo de que sea posible garantizar el trabajo decente y reducir el empleo precario. De este modo, se puede garantizar la seguridad y el bienestar de los trabajadores según lo establecido por el Plan Nacional de Seguridad y