Una introducció a l'economia pública. Juan Carlos Dalmau Lliso

a estimular o desestimular, prohibir o obligar determinats comportaments dels agents –ciu-tadans, empreses, etc. Es tracta de l’actuació pública que més afecta el comportament del sector privat, la que més ha crescut en els últims anys, la que menys es reflecteix relativament en el pressupost públic, la més difícil de mesurar i la que té un desenvolupament formal i analític més dèbil. Al seu torn, és l’actuació pública que presenta més dificultats de justificació davant l’opinió pública, com passa en les actuacions destinades a satisfer necessitats que el sector públic con-sidera d’interès per a l’individu, tant perquè les considera positives –per exemple, l’obligatorietat d’utilitzar el cinturó de seguretat als vehicles– com condemnables –per exemple, la prohibició de fumar als centres de treball. També constitueixen mesures de regulació les distintes formes de correcció de fallades del mercat, com ara els estímuls fiscals i d’altres. Per ser més precisos, la regulació pública es pot classificar en funció de l’activitat regulada –regulació pública econòmica i regulació pública social–, de l’instrument regulador –regulació pública impera-tiva i regulació pública per incentius– i del nivell de l’administració reguladora –regulació pública supranacional, federal o central, autonòmica i local. Vegem breument en què consisteix cada una d’aquestes modalitats:

       Regulació pública econòmica / regulació pública social

      Parlem de regulació pública econòmica en aquelles situacions en què el sector públic imposa a les empreses determinats comportaments relacionats amb la seua actuació en el mercat. És a dir, es tracta d’una regulació sobre empreses i el comportament que regula fa referència a la competència en el mercat. Dins la regulació pública econòmica, en trobem dos tipus bàsics:

      – Regulació antimonopoli o antitrust: pretén assegurar la competència en els mercats –per exemple, eliminant barreres d’entrada, controlant les fusions i absorcions d’empreses, etc.

      – Regulació dels monopolis naturals –s’analitzarà en el capítol 3.

      La regulació pública social està integrada per totes les altres regulacions públiques. Ens referim a la correcció de les restants fallades de mercat que pre-sentem al final del capítol 2, com ara les necessitats tutelars, els efectes externs, la imperfecció de la informació o les deficiències distributives.

       Regulació pública imperativa / regulació pública per incentius

      La regulació pública imperativa és un tipus de regulació forta –obliga-cions o prohibicions–, atès que es contraposa directament a les preferències ma-nifestades pels ciutadans i necessita tenir el suport del corresponent règim ins-pector i sancionador.

      La regulació pública per incentius és més respectuosa amb les preferèn-cies individuals i, en conseqüència, menys coactiva i més dèbil –estímuls o desestímuls. Els instruments més utilitzats són les subvencions –per estimular comportaments– i els impostos –per desestimular comportaments.

       Regulació pública supranacional / central / autonòmica / local

      La distinció en aquest cas depèn del nivell del sector públic del qual prové la norma reguladora. Històricament, en la majoria de països la regulació ha co-mençat al nivell central –federal o estatal–, i més endavant s’ha estès a nivells més descentralitzats de govern –autonòmic i local. En els últims anys també està adquirint protagonisme i importància la regulació supranacional –per exemple, la que prové de la Unió Europea.

      Les actuacions públiques són de quatre tipus: dues de pressupostàries –provisió i finançament– i dues de no pressupostàries –producció i regu-lació. La provisió pública no implica necessàriament producció pública. Els impostos constitueixen la principal font de finançament públic. La regulació pública és l’actuació que més ha crescut en els últims anys.

       Funcions o objectius del sector públic

      En l’actualitat, el sector públic es planteja uns objectius bàsics, que es tradueixen en les seues principals funcions o branques (Musgrave i Musgrave 1973):

      Funció o branca assignativa: aconseguir una assignació eficient dels recur-sos suplint les mancances o fallades del mercat en el seu funcionament. Això és així perquè moltes vegades el mercat falla totalment; d’altres, perquè funciona de manera ineficaç o fins i tot no arriba a funcionar o a existir, i llavors pot estar justificada la intervenció pública per a la consecució de l’eficiència econòmica. Com es veurà, gairebé totes les possibles actuacions o tècniques d’intervenció pública –provisió, finançament, producció i regulació– poden resultar útils en aquest sentit.

      Funció o branca redistributiva: modificar l’estat de la distribució de la renda i la riquesa d’un país, per assegurar la conformitat amb allò que la societat considera un estat correcte o just de distribució. En absència de mesures polítiques que ajusten l’estat de distribució, el repartiment de la renda i la riquesa depèn, en primer lloc, de la distribució inicial de les dotacions de factors i, en segon lloc, dels preus que els seus posseïdors obtinguen en un mercat competitiu. Però, aquesta distribució de la renda i la riquesa potser no s’ajuste a allò que la societat considera com un estat correcte o just de distribució –per exemple, perquè hi haja grans desigualtats o acumulacions de renda i riquesa en mans d’uns pocs privilegiats– i és llavors que pot resultar aconsellable la intervenció pública. Les actuacions de provisió pública de béns i serveis i el finançament públic són vitals en aquest sentit –facilitar l’educació pública als pobres o exigir que els rics paguen més impostos que no els pobres són mesures encaminades a aconseguir l’objectiu redistributiu.

Funció o branca d’estabilització: utilitzar la política pressupostària com un mitjà per actuar sobre l’ocupació, la inflació i la taxa de creixement de l’eco-nomia, atès que ni la plena ocupació ni l’estabilitat de preus s’aconsegueixen de forma automàtica en l’economia de mercat. Sense les polítiques públiques adequades, l’economia sol estar subjecta a fluctuacions importants i pot patir períodes sostinguts de desocupació i inflació. Totes les actuacions públiques –provisió, finançament, producció i regulació– poden ajudar en aquest sentit, encara que els instruments fiscals –finançament públic– i monetaris –regulació pública–, com també una eficaç política de despesa pública –provisió pública–, solen ser els més utilitzats, molt sovint de forma combinada.

      Funció o branca de creixement: el sector públic tracta també de modificar la senda de creixement econòmic que determina el mercat fixant-se un objectiu de creixement. Cada vegada més, els sectors públics expliciten un objectiu de creixement a l’hora d’elaborar els pressupostos i moltes de les actuacions públi-ques van encaminades a assolir-lo. A més, la visibilitat de l’èxit o del fracàs en aquest objectiu fa que tinga una alta prioritat en l’agenda política.

      Tota aquesta declaració de bones intencions per part del sector públic, tanmateix, no garanteix necessàriament un millor estat final de les coses, ja que una mala conducció de les polítiques públiques pot resultar per si mateixa desestabilitzadora, ineficient o contribuir a la desigualtat. És a dir, com es veurà en el capítol següent, la intervenció pública pot no ser condició suficient per a la consecució dels objectius marcats. També, de vegades, el desencadenant del fracàs pot estar originat en un simple i alhora complex conflicte d’objectius –la consecució d’un objectiu es fa sovint a costa d’un altre–, entre els qual s’ha de destacar la tradicional disputa entre l’eficiència i l’equitat; és a dir, el conflicte entre les funcions d’assignació i distribució. No és aquest, però, l’únic cas, perquè l’enfrontament admet quasi totes les restants combinacions possibles: assignació i estabilització, distribució i estabilització o distribució i creixement.

      Les funcions bàsiques del sector públic són: l’assignació eficient dels re-cursos, la redistribució de la