La falta de un instrumento actualizado de planeación y de cifras exactas sobre la población víctima y su ubicación son unas de las grandes debilidades que posee la reparación. Desde los planes de ordenamiento territorial se hace referencia a los POT modernos como una nueva estrategia que articula los instrumentos de gestión de la expansión urbana y el desarrollo sostenible. En el ámbito normativo se articula la gestión del riesgo a modo de una variable fundamental para los planes de ordenamiento:
[…] en el marco de la ejecución del programa POT modernos, es importante que la labor de asesoramiento por parte del DNP esté orientada a contemplar dentro del ordenamiento territorial estrategias dirigidas a la regularización urbanística, en los municipios donde se presenta proliferación de asentamientos informales y debilidades institucionales, con un enfoque que considerando tales aspectos se oriente hacia un desarrollo progresivo que a su paso genere capacidad institucional y la experiencia necesaria para adelantar este tipo de procesos bajo la visión urbanística del territorio consagrada en los instrumentos de planificación. (Opción Legal y Centro de Estudios de la Construcción y el Desarrollo Urbano y Regional, 2018, p. 188)
Este instrumento territorial debe tener una complementariedad con los planes de retorno y reubicación, lo que hace referencia a la reparación colectiva de la población víctima. La caracterización de esta población, así como el seguimiento y actualización de los datos, permiten un acercamiento a la problemática para articularla al plan de ordenamiento territorial (figura 1.4).
FIGURA 1.4. Ley de Ordenamiento Territorial vs. Ley de Víctimas
Fuente: la autora, con base en las leyes 388 del 1997 y 1448 del 2011.
Los puntos de coincidencia entre las dos leyes (388 de 1997 y 1448 del 2011) se relacionan con garantizar la vivienda, la salud, la educación y la participación comunitaria (reflejadas desde los equipamientos). A esto se suman los medios de vida, lo que se traduce en espacios productivos de forma individual y colectiva. La Ley de Ordenamiento Territorial establece que se debe definir el tipo de suelo (urbano, rural) y que en las zonas pobladas hay que determinar las áreas de protección y conservación, los espacios públicos y las vías, así como garantizar la prestación de los servicios públicos; además, desde las construcciones se tienen que definir los índices de ocupación y construcción. Los planes de retorno y reubicación deben tener un predio legal y un título. Este proceso se hace desde la articulación institucional para realizar al inicio los levantamientos topográficos y el plan urbanístico de los asentamientos informales; continúa un proceso de estudio de títulos, el cual repercute en la garantía de los servicios públicos.
En la Sentencia T-025 del 2004 la corte indica que, por definición, los procesos de reubicación están íntimamente vinculados a las políticas sectoriales de vivienda urbana y suponen significativos niveles de integración local o comunitaria, que deben permitir a la población desplazada generar un tejido social y condiciones de arraigo que le faciliten superar los efectos del desplazamiento y construir un proyecto de vida digno. (Opción Legal y Centro de Estudios de la Construcción y el Desarrollo Urbano y Regional, 2018, p. 64)
De esta manera, la reparación individual y colectiva contribuye a garantizar la integración local en función de resarcir los derechos de la población víctima.
1.2. Asentamientos de la población víctima
La población víctima ocupa los territorios de forma individual o colectiva y crea asentamientos. “La irregularidad del proceso de asentamiento consiste en que infringe las reglas de planeación o de provisión de servicios” (Hataya, 2010, p. 78); así, un asentamiento es informal cuando no se realiza un proceso formal para la ocupación. En este sentido, la vivienda también pasa por un proceso evolutivo o involutivo:
[…] cada vivienda es construida por etapas, de acuerdo con la capacidad financiera de la familia. Aunque emplean trabajadores calificados, diseñan y financian la construcción por sí mismos y no es raro que violen las normas de construcción de la ciudad, por ejemplo, las normas de resistencia sísmica, las personas construyen de manera provisional sistemas de agua, letrinas, estufas de leña, se cuelgan a sistemas eléctricos, supliendo inicialmente las necesidades individuales de las familias y posteriormente las necesidades colectivas. (Hataya, 2010, p. 77)
El artículo 30 de la Ley 387 de 1997 se refiere al apoyo a las organizaciones de desplazados: “el Gobierno Nacional brindará las garantías necesarias a las organizaciones de los desplazados y a las Entidades No Gubernamentales que desarrollen acciones en pro de los derechos humanos y de los desplazados internos”.
La organización colectiva a través de juntas de acción comunal o asociaciones fue el mecanismo inicial para garantizar la reparación de los derechos. El protocolo de la Unidad para las Víctimas (2015) establece una metodología sobre los planes de retorno y reubicación, y las acciones y los programas estatales que garanticen salud, educación, vivienda, alimentación, atención psicosocial, identificación, reunificación familiar y orientación ocupacional.
El empoderamiento de estas comunidades se centra en lo que enuncia el artículo 10.°: “[…] crear y aplicar mecanismos que brinden asistencia legal y jurídica a la población desplazada para garantizar la investigación de los hechos, la restitución de los derechos vulnerados y la defensa de los bienes afectados” (Unidad para las Víctimas, 2015); este es el centro de la reparación de las víctimas, debido a que sus derechos se vulneraron.
Con base en lo expuesto, la Organización de las Naciones Unidas (ONU, s. f.) mira a Colombia desde el conflicto armado y desde la migración interna. Las organizaciones no gubernamentales (ONG) se presentan en los territorios como instituciones que ayudan a mediar o son interlocutoras de las comunidades con los entes gubernamentales. En el país la ausencia del Estado dio paso a un control territorial por parte de grupos insurgentes que generó el desplazamiento del campo a la ciudad. Así, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) llegó al territorio colombiano en 1998 para apoyar a la población víctima a través del programa de Soluciones Duraderas; una de sus líneas de acción es la integración local desde los ámbitos legal (derechos), económico (autosuficiencia, economía local) y sociocultural (integración local). Dentro del proceso legal recibe el apoyo de Opción Legal, que orienta los procesos de restitución, formalización de tierras y vivienda, y legalización y titulación de asentamientos humanos.
La legalidad y regularización de estos barrios, junto con la garantía de la seguridad jurídica de las viviendas, sirve como un mecanismo de defensa a favor de estas comunidades para enfrentar estos riesgos, en la mayoría de los casos. En efecto, este tipo de medidas contribuyen a generar estabilidad, arraigo y el fortalecimiento de los lazos que han venido construyendo las comunidades que habitan estos asentamientos, de forma tal que se disminuyen los impactos y las afectaciones de las amenazas que se nutren de la inestabilidad y la informalidad de esos lugares. (Opción Legal y Centro de Estudios de la Construcción y el Desarrollo Urbano y Regional, 2018, p. 91)
Según el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y el DNP (2009), en el 2008 había 1578 asentamientos de origen informal; pero esta cifra no discrimina los que se generaron por la población víctima, la necesidad de vivienda y la falta de seguridad, que son factores que los incrementan. En ese sentido, este libro evidencia la realidad de uno de los municipios expulsores y receptores de la población víctima: Mocoa, Putumayo.
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