Таким образом, этот указ вводил в областное управление две новости: во-первых, это управление переставало быть единоличным и должно было сделаться коллегиальным. На место воеводы становилась теперь коллегия, состоявшая, по крайней мере, из трех членов, в которой воевода играл только роль председателя. Коллегиальная форма управления не была безызвестна и в русской области в XVII веке, когда в более значительные города назначались к воеводе товарищи. Но такое многоличное управление было тогда далеко не повсеместным, существуя только в больших городах, а затем и самый коллегиальный порядок не был вполне обязательным. Воеводе предписывалось с товарищами государевым делом промышлять сообща, однако это не мешало им распределять иногда между собою различные сферы областного управления в единоличное заведование, а правительству было решительно все равно, как воевода с товарищами правят, коллегиально или разделивши всю сумму дел по частям, лишь бы только они правили дружно и согласно[4]. Закон 1702 года не развивал еще коллегиальной формы в ее подробностях, не вносил пока еще в нее строгой определенности и не устанавливал еще принципа решения дел большинством голосов; но он делал уже коллегиальную форму областного управления повсеместной и требовал обязательного участия в решении дел всех членов коллегии.
Во-вторых, этот указ вводил в областное управление земский элемент в сословной форме, заменяя бюрократическое единоличное воеводское управление сословно-бюрократическими коллегиями, в которых выборные от землевладельцев дворяне уезда должны были заседать под председательством назначенного от правительства воеводы. Создавались, таким образом, сословно-бюрократические областные учреждения, несколько похожие по своему составу на такие же учреждения, заведенные Екатериной II в 1775 году: те и другие были основаны одинаково на сочетании элемента земского выбора с элементом правительственного назначения. Этот земский элемент с сословным характером не был чужд областному управлению и прежде, входя в него в виде губного старосты, избираемого из дворян первоначально всеми классами уездного общества, а затем во второй половине XVII века преимущественно дворянством же. Но особенность указа 1702 года заключалась в том, что он расширял компетенцию земского элемента в лице воеводских товарищей сравнительно с компетенцией губного старосты, распространяя ее на все отрасли областного управления.
К сожалению, бумаги Московского судного приказа, в котором было сосредоточено все дело об упразднении губных старост и замене их выборными воеводскими товарищами и в который должны были присылаться избирательные протоколы из уездов – не сохранились за это время или, по крайней мере, еще не разысканы. Тем большую цену получают уцелевшие отрывочные документы,