Este proceso ha sido acompañado por una gran cantidad de estudios sobre el tema, tanto en el extranjero como en Chile.4 En el campo político, la idea semipresidencialista cobró importancia en Chile en enero del 2012,5 cuando los presidentes de los partidos Democracia Cristiana y Renovación Nacional, senadores Ignacio Walker y Carlos Larraín, dieron a conocer en el Congreso Nacional el documento conjunto “Un nuevo régimen político para Chile”.6 Posteriormente, muchos parlamentarios, de diversos colores políticos, han promovido alguna forma de semipresidencialismo.7
¿Y el parlamentarismo? Ignacio Walker, por ejemplo, exsenador y expresidente de la Democracia Cristiana, ha escrito en pro del régimen parlamentarista para Chile, planteando como segunda opción el semipresidencialismo. El profesor Rodrigo Correa también se ha manifestado en favor de dicho régimen.8 Adivino que algunos parlamentaristas se pliegan al semipresidencialismo con la esperanza de que desemboque en un régimen parlamentarista.
Un buen ejemplo de la acogida que tiene hoy en Chile el semipresidencialismo es la propuesta de Francisco Zúñiga (Zúñiga y Peroti, noviembre, 2020, p. 54 y sigs.). El planteamiento es significativo, pues refleja el pensamiento de una cincuentena de expertos del Grupo de Trabajo Constitucional de la Convergencia Progresista (alianza que incluye a los partidos Socialista, ppd y Radical). Se consigna solo una opinión disidente. El profesor José Antonio Viera-Gallo, exministro y expresidente del Tribunal Constitucional, manifestó que “[...] el sistema semipresidencial de gobierno, dado... el espectro político amplio propio de nuestra sociedad a lo largo de la historia desde el siglo pasado, podría llevar a experimentar diversas formas de gobiernos de cohabitación —como en Francia—, generando inestabilidad y falta de coherencia en la actividad gubernamental” (Zúñiga y Peroti, 2020, p. 54).
Se propone —como es propio del semipresidencialismo— separar las funciones del Jefe de Estado y el Jefe de Gobierno, “el primero con una legitimidad democrática directa y el segundo con una legitimidad indirecta dependiente de la relación fiduciaria o de confianza con la Cámara de Diputadas y Diputados” (p. 56).9 El Primer Ministro propone a los demás ministros, tiene la iniciativa en materia legislativa (presenta él, no el Presidente, los proyectos de ley) y poderes administrativos. Queda claro que se quiere fortalecer “el Gobierno” fortaleciendo la figura de un “Jefe de Gobierno”, quien, de veras, será quien gobierne. La Cámara baja puede censurarlo y en tal caso el Primer Ministro debe renunciar. A su vez, la Cámara podría ser disuelta por el Presidente o, como en los regímenes parlamentarios, formalmente por el Jefe de Estado, pero, de hecho, por decisión del Primer Ministro. Esto queda abierto. Pero, en suma, tal como se anuncia, se propone instaurar un régimen semipresidencialista propiamente tal.
Algo similar ocurre en las filas de Chile Vamos, la coalición que apoya al Presidente Piñera. En efecto, un documento del instituto de estudios Horizontal, ligado al partido Evópoli, propone incorporar “instituciones y mecanismos del semipresidencialismo”.10 Así, se propone “separar las funciones de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, incorporando la figura del Primer Ministro, propuesto por el Presidente de la República y ratificado por la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara de Diputados”. El Presidente de la República es el Jefe de Estado, “electo por sufragio popular”. El Primer Ministro nombra a los ministros de Estado (salvo a dos) y tiene la iniciativa en materia de proyectos de ley (Horizontal, octubre, 2020, p. 44).
Las propuestas parlamentaristas y semipresidencialistas se han planteado en Chile, en general, como respuesta a los problemas del presidencialismo. Y los problemas que se señalan son, fundamentalmente, dos. Primero, como sostiene Juan Linz, bajo el presidencialismo hay dos poderes que se originan y sostienen de manera independiente y, por tanto, tienen legitimidades independientes. Si chocan, ese encontronazo de dos legitimidades, de dos soberanías, tiende a socavar la estabilidad de las democracias presidencialistas (Linz, 1994).
Segundo, se da —de hecho en Chile se ha dado muy a menudo— que el Presidente no cuente con mayoría en el Parlamento o la pierda o no logre disciplinar a los parlamentarios díscolos de su propio partido, lo que puede conducir a postergaciones, trabas e, incluso, a una parálisis legislativa. Lo que resulta del hecho de que —en contraste con el parlamentarismo— no habría estímulos para formar y sostener en el tiempo coaliciones de gobierno. Bajo el presidencialismo, las “coaliciones son excepcionales y con frecuencia insatisfactorias para los participantes” (Linz, 1994, p. 19). El multipartidismo, al no haber incentivos para la formación de coaliciones, solo hace más probable el bloqueo legislativo. Así, los presidentes no pueden materializar sus proyectos. Es el argumento anti-presidencialista clásico. Lo planteó ya Walter Bagehot en 1867: “El ejecutivo queda tullido al no obtener las leyes que necesita, y el legislativo se malcría al tener que actuar sin responsabilidad; el ejecutivo no está a la altura de su nombre, pues no puede ejecutar lo que decide; la legislatura es desmoralizada por la libertad, al tomar decisiones cuyos efectos recaerán sobre otros (y no sobre ella misma)”.11 Difícil decirlo mejor y de manera más concisa.
Linz —que nunca dejó de favorecer el parlamentarismo— sin embargo, entre el semipresidencialismo y el presidencialismo se inclinaba por este último. En Chile lo puso en estos términos: “Es decir, si me ponen entre la espada y la pared, pues digo: sigan ustedes con lo que tienen, no ha funcionado, pero puede que lo hagan funcionar, pero no intenten este sistema mixto que en el fondo va a ser presidencial, pero sin las ventajas de la claridad que tiene este sistema presidencial” (Linz, 1989, p. 44). En otras palabras, para Linz si el parlamentarismo por alguna razón no es posible, es preferible optar por el presidencialismo; no por el semipresidencialismo. Retomaré el tema en el capítulo iii.
Los dos problemas del presidencialismo, ya señalados, emanan directamente del concepto de pesos y contrapesos propio de los regímenes presidencialistas, que buscan limitar el poder del gobernante. Para cambios legislativos que no susciten acuerdo mayoritario en el Parlamento, se requiere sostener en el tiempo la mayoría popular que apoya al Presidente y sus proyectos hasta que ella se refleje en las elecciones presidenciales y parlamentarias siguientes. Es un mecanismo diseñado para poner obstáculos al poder de mayorías circunstanciales, como examinaré en la segunda parte de este ensayo. Su contracara son las dos características señaladas.
No pretendo examinar aquí estos argumentos. Volveré sobre ellos en el capítulo iv. Por ahora los asumo sin más, porque son los que se formulan habitualmente para justificar la necesidad de un cambio de régimen político.
A lo anterior se añade un tercer factor: la Constitución vigente, como señalé, tiene un pecado original que afecta su legitimidad. Ahora bien, como ella es presidencialista, resulta atrayente pensar que la nueva Constitución instaure un régimen político opuesto, no presidencialista.
La necesidad de abandonar el presidencialismo porque puede encontrarse con frecuencia en minoría es, quizá, el argumento sobre el cual hay en Chile mayor acuerdo entre quienes se han ocupado del tema. Se busca evitar esa situación permitiendo la disolución del Parlamento. Así, por ejemplo, el profesor Francisco Zúñiga afirma que el “cambio de régimen político tiende a fortalecer el Gobierno y la Administración, no tiende a fortalecer al Congreso Nacional. La idea de un nuevo régimen político es asegurar la gobernabilidad del país porque lo que tenemos en los últimos años es un presidencialismo minoritario, es decir, un presidencialismo con un presidente o presidenta impotente” (Zúñiga y Peroti, 2020, p. 55). El punto parece ser que —contra lo que se dice a menudo— el “hiperpresidencialismo” es, en verdad, una ilusión, pues lo que tenemos es “un presidente o presidenta impotente”. ¿Por qué? Porque muchas veces tiene un Parlamento con una mayoría de oposición. Y el parlamentarismo o el semipresidencialismo se postulan, entonces, como modo de evitar esa situación. ¿Cómo? Con un “Jefe de Gobierno”, elegido por la Cámara de Diputados (o equivalente).
La idea de que lo que hay en Chile es sin más un “hiperpresidencialismo” está siendo seriamente