Concluimos que el mecanismo de financiación electoral es más importante que el binomio lobby-puerta giratoria, no solo porque se emplean más recursos directa o indirectamente, en dinero o especie, sino porque ocurre en un momento determinante, el inicio de un gobierno o al empezar un nuevo ciclo político, donde, de partida (salvo que no logren contacto con el partido de gobierno) las elites económicas han ganado (o van o pueden ganar fácilmente) espacios de influencia en altas esferas, en varias ramas (Ejecutivo, Legislativo, Judicial) y niveles (nacional, regional, local).
Es a partir de este momento clave de la secuencia de influencias que luego entran en acción más fácilmente los otros instrumentos una vez formado el gobierno. Sus influencias pueden llegar al punto que la(s) corporación(es) sugieren listas de técnicos o funcionarios de empresa y sus intermediarios para ocupar cargos, o que los partidos les conceden un ministerio como retribución a sus generosos aportes. Incidir en el proceso de nombramientos, sobre todo del aparato económico del Estado es clave. Ahí entra en acción la puerta giratoria. Igual sucede con el lobby. A su vez, la puerta giratoria facilita el lobby.
Aunque pueden darse casos en que la gestión de intereses puede activarse después, una vez formado un gobierno (activándose primero el lobby como mecanismo de inicio al proceso de acceso e influencia), en el caso de los donantes se facilita notablemente el acceso y la influencia porque la financiación crea una «deuda» que se cobra tarde o temprano, y tiene la doble ventaja de generar formas de influencia en por lo menos dos poderes, el Ejecutivo o el Legislativo5. Cuando las donaciones son ocultas o indirectas, sirven para horadar «túneles» ocultos que conectan los dos poderes, el privado y el público, y que se combinan con «puentes» oficiales (Oszlak, 2018, p. 19).
Esta visión de instrumentos de captura del Estado desde una perspectiva de tiempo político con énfasis en lo electoral se resume en la figura 1, que sintetiza las investigaciones de uno de los autores sobre la captura del Estado en América Latina desarrolladas en otra publicación (Durand, 2018).
La figura debe ser vista de izquierda a derecha para entender la secuencia. Empieza con las elecciones y sigue con los contactos y las decisiones.
Lo importante de la financiación electoral, en suma, es que inicia la secuencia de influencias con nuevos gobiernos y congresos. De esa manera, se teje una relación, un compromiso que luego condiciona o determina formas de influencia sobre el Estado basadas en otro tipo de instrumentos que pueden ser complementarios o alternativos. Estos instrumentos son la puerta giratoria, importante cuando comienzan los nombramientos, el lobby (al Ejecutivo y al Legislativo), el soborno (a funcionarios públicos mayormente), los favores (a políticos con cargos directivos en el Ejecutivo y el Legislativo).
| Figura 1. Donaciones electorales y otros mecanismos de influencia en el ciclo político y de políticas públicas |
Conclusiones
En este capítulo hemos discutido, a partir de diversas fuentes, la problemática de la relación entre dinero y política, es decir, la manera como ingentes recursos materiales en la forma de donaciones de dinero, uso de infraestructura y donaciones en especie se canalizan hacia las campañas electorales para que los partidos políticos puedan financiar sus ingentes gastos.
Esta problemática se puede resumir de la siguiente manera:
En primer lugar, la financiación de campañas privada es un tema polémico. Si bien es considerada un derecho de todos, incluyendo a minorías selectas que concentran recursos materiales, es una forma de dejar que los partidos políticos funcionen sin mayor intervención de fondos estatales. Sin embargo, siempre queda la pregunta si acaso no es una forma de influencia que da privilegios a los grandes donantes.
En segundo lugar, la mayoría de los estudios discuten sobre todo la problemática de la falta de regulación o mejoras en el sistema de fiscalización del dinero en la política, pasando inmediatamente a proponer un conjunto de recomendaciones para mejorarlo.
En tercer lugar, se habla de financiación de campañas en general y, aunque admiten que los grandes donantes privados predominan en la financiación electoral, no existen mayores trabajos sobre ellos. Sin embargo, hay cierta abundancia de estudios sobre delitos electorales por parte del crimen organizado, fenómeno o problema que es particularmente serio en América Latina. Sobre este punto hay consenso.
En cuarto lugar, en América Latina la desigualdad es un factor estructural que condiciona fuertemente la financiación de campañas en la medida en que existe una extrema concentración de la riqueza que lleva a generar desigualdad de participación política.
En quinto lugar, aunque existen algunos estudios puntuales que buscan establecer la relación entre financiación privada legal y la obtención de ventajas, favores o beneficios, se constata que, sobre este problema, el central, existe una fuerte brecha de evidencias.
En sexto lugar, son los grandes donantes, principalmente las grandes corporaciones, los que destacan en la financiación de partidos. Sus donaciones generan una dependencia del capital por parte de los partidos que se acentúa cuando no existe financiación pública directa.
Finalmente, last but no least, el carácter opaco, a veces corrupto, incluso el dinero ilícito que se filtra a las campañas, lesiona la legitimidad de la democracia y genera un desarraigo, una desazón. Este es uno de los aspectos más controvertidos de la financiación electoral de grandes fuentes privadas.
1 En segundo lugar, según un estudio de 2019. Ver https://mundo.sputniknews.com/america-latina/201909241088768960-estos-son-los-paises-mas-corruptos-de-america-latina/. Fecha de consulta: enero de 2020.
2 Ahora bien, reiteramos que las donaciones son un mecanismo legal, un derecho (al igual que el lobby) y, aunque es discutible considerar a los partidos como «la esencia de la democracia», el planteamiento de fondo es la libertad política. Estas consideraciones nos llevan a tomar en cuenta el punto de vista de los pluralistas. Bajo esta perspectiva, las elites económicas, minorías ricas, operan normal y legítimamente en una democracia abierta. Bajo esta perspectiva se diluye adrede el poder económico. Se trata de un tema de ciudadanía, no de concentración de riqueza. A veces este énfasis parte de la idea de que operan en una economía competitiva, de modo que el dinero se diluye en la competencia electoral y se deja de poner énfasis en los grandes donantes (Dahl, 1971). Sin embargo, desde un punto de vista realista y crítico, el énfasis debe ser el contrario: enfocarse en los grandes donantes y en los grandes medios de comunicación de masas debido al rol crítico que cumplen. Dado el peso de la realidad de las elecciones y los problemas de la democracia, han surgido visiones alternativas que se centran en las nuevas oligarquías como elementos dominantes (Cameron, 2018; Foweraker 2018). Estas oligarquías, o corporatocracias, como las llama Sachs (2011) en referencia a los EUA, son el elemento dominante de las democracias.
3 También los llamados «poderes fácticos externos», que disponen de grandes fondos, pueden realizar fuertes donaciones utilizando intermediarios. Estos jugadores son importantes en América Latina, sobre todo en países medianos y pequeños, por ejemplo, gobiernos extranjeros pro multinacionales que esperan invertir en el país y presionan para lograr incentivos.