Однако к середине 1920-х годов при сохранившемся книжном голоде уже обнаружилось затоваривание, связанное в первую очередь с деятельностью государственного сектора, прежде всего ГИЗа, образованного из множества национализированных издательств и выпускавшего свыше половины книжной продукции страны. Массив книготорговых остатков стал складываться из избыточного выпуска «соцзаказной», агитпроповской литературы, классики и просвещенческо-воспитательных книг, изданных без необходимого учета читательской адресации. Только к 1924 году послереволюционные издания Л. Толстого или М. Горького насчитывали свыше 4 миллионов, А. С. Пушкина – свыше 1 миллиона экземпляров. Представители Госиздата вынуждены были заявить, что «ни один из современных пролетарских писателей не спрашивается… они лежат у нас на складах, и мы продаем их буквально на вес».
Попытки решить эти затруднения путем снижения числа названий и увеличения тиражей только ухудшили положение. Предлагавшиеся варианты рассчитанной на длительный срок книжной политики, учитывающей многообразие типов читателей и соответственно требующей постоянного расширения и обогащения книжного ассортимента, в тогдашних условиях были отвергнуты. Задача систематически готовить, постоянно стимулировать культурное и социальное развитие страны была замещена приказом одолеть отсталость одним скачком и любой ценой. В итоге поиски выхода из обостряющегося кризисного состояния свелись к идее планового «книжного хозяйства», устраняющего дублирование изданий, обещающего благодаря этому значительную экономию бумаги. Реализовать эти намерения представлялось возможным лишь при дальнейшей централизации управления, создании укрупненных издательских комплексов и специализации каждого из них на выпуске определенного вида литературы. Предполагалось: