Así, de manera indirecta, el derecho al trabajo se ha visto reducido a las actividades productivas y de servicios en la cadena de abastecimiento necesaria para que el país no se paralice, ni la población se vea desabastecida y/o desprotegida; llegando a establecer la suspensión perfecta del vínculo laboral que las empresas han solicitado para más de 200 mil trabajadores, lo cual ha generado abusos de empleadores, que la autoridad de trabajo se encuentra controlando, y en algunos casos clausurando actividades no permitidas, dado que el teletrabajo debe ser implementado cuando sea posible.
Para el caso de los trabajadores informales o emprendedores, dada la finalidad de no constituir un mayor foco de infección por su movilidad y concentración ambulatoria, el gobierno ha ido aprobando y otorgando cuatro bonos de 110 dólares aproximadamente para subsistir en el estado de emergencia: “Bono yo me quedo en casa” para personas en pobreza, “Bono independiente” para los informales, “Bono rural” para los campesinos, y “Bono familiar universal”, para quienes no hayan recibido los bonos anteriores. No obstante, el sistema público no cuenta con un sistema de registro universal de estas poblaciones vulnerables, ni de gestión eficiente; al punto que solo se ha podido ejecutar alrededor de un 75% de lo presupuestado.
El derecho a la educación también ha sido suspendido de forma presencial en todos los niveles y movilidades; lo cual ha obligado a preparar el inicio de un sistema de educación a distancia a nivel escolar, mediante el apoyo de los medios de comunicación del Estado y el apoyo de una hora al día de la televisión privada; pero hay más de 37 mil escolares que no cuentan con dichos medios; ello no ha sido óbice para que, en las escuelas privadas de pago, el gobierno haya dispuesto la posibilidad de modificar las pensiones escolares, dado la reducción de gastos en la educación virtual; la misma que las universidades públicas vienen ofreciendo a sus alumnos, mientras que las universidades privadas vienen brindando solo facilidades de pago, mientras dure el estado de emergencia.
Por esos motivos, se puede señalar que, si bien en estado de emergencia por catástrofe sanitaria pueden limitarse las libertades y los derechos conexos, estos no pueden ser anulados y mucho menos abusados. Dado que, toda aplicación restrictiva de libertades y derechos, para ser constitucion, debe tener un fundamento normativo, con una finalidad legítima. Asimismo, deben ser medidas necesarias, es decir, no haber una medida de menor afectación para lograr el objetivo que persigue; y ser estrictamente proporcional en su intensidad en el grupo humano a impactar y en el tiempo que dure.
De lo contrario, frente a la violación y/o afectación desproporcionada de dichos derechos y libertades de la ciudadanía, en casos de estados de emergencia, existen el hábeas corpus y la acción de amparo, a efectos que el juez constitucional se pronuncie sobre cualquier acto lesivo, más no sobre los motivos de la declaratoria del recorte de las libertades y derechos, señala el artículo 200 in fine de la Constitución.
Ciertamente, el nuevo Congreso elegido el 26 de enero e instalado el 16 de marzo tiene la potestad democrática de realizar el control político que considere oportuno y necesario, pero es el manejo democrático constitucional eficiente de la crisis sanitaria y el esfuerzo colectivo de la ciudadanía consciente de sus derechos y de los demás lo que puede permitir el retorno escalonado aprobado por el Gobierno de todas las libertades y derechos actualmente recortados; ello en la medida de que no hay libertad ni bienestar individual si este no es colectivo.
Sin perjuicio de ello, queda claramente establecido que el retorno pleno de los derechos y libertades no puede ser al estado de cosas previas a la emergencia sanitaria, que demuestra fallas estructurales no solo del sistema de salud que hacen muy difícil afrontar con éxito la expansión de la pandemia y las consecuencias letales tanto a la vida y salud de las personas, como a los derechos y libertad sociales, económicas y políticas conexos. De allí que no sea una utopía repensar de forma urgente la reforma estructural de nuestro Estado constitucional para atender las emergencias sanitarias, por ser necesario y además posible.
III. REFORMA CONSTITUCIONAL PARA LA EMERGENCIA SANITARIA
El Perú experimenta cada cierto tiempo crisis humanitarias por las pandemias de origen internacional o nacional, como sucedió con el cólera, que entre los años 1991 y 1995 dejó 4835 muertos (Mujica, 2011); en los últimos años (2014-2019) la enfermedad viral del dengue provocó 275 muertos, mientras que su rebrote entre enero y febrero de 2020 arrojó 10.228 contagiados. De allí que el Centro Nacional de Epidemiología, Prevención y Control de Enfermedades del Ministerio de Salud, ante la amenaza del dengue, la malaria, el zika, la chikungunya y otras arbovirosis, emita preventivamente “alertas epidemiológicas” (Centro Nacional de Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres del MINSA, 2020). Lo cual pone en evidencia que hemos vivido y seguimos viviendo en una sociedad en permanente riesgo sanitario (Cassalino, 2017).
Antiguamente, tanto las pandemias como las catástrofes eran asumidas como eventos irresistibles, por lo imprevisible y ajenas a la voluntad humana, provenientes de la cólera divina (Descamps, 1972, pp. 376-377); pero, modernamente, se considera que las pandemias en principio son producto, por un lado, del descuido humano —debido a la falta de una cultura de la salud preventiva y a la pobreza—, y por otro lado, de la escasa prioridad presupuestal del gasto social del Estado en infraestructura y servicios de salud —actualmente es del 3.3% del Producto Bruto Interno—, no en cuanto a realizar alertas, sino a brindar los medios materiales necesarios para asegurar una salud pública preventiva antes que restauradora.
Con el crecimiento económico sostenido desde la transición democrática del año 2000, el Estado constitucional tiene las condiciones y el deber de prevenir, combatir y mitigar las pandemias, si se contara con un sistema constitucional y presupuestal integral y especial que siente las bases de la política de salud y la planificación administrativa del sistema hospitalario público y privado, así como, de los equipos médicos, técnicos y auxiliares de la salud, con los recursos, equipos y medicinas necesarias para afrontar las pandemias.
En efecto, la actual Constitución dispone que todos tienen derecho a la protección de su salud, la del medio familiar y de la comunidad, así como el deber de contribuir a su promoción y defensa (artículo 7); en consecuencia, el Estado determina la política nacional de salud, el Poder Ejecutivo norma y supervisa su aplicación; asimismo, es responsable de diseñarla y conducirla en forma plural y descentralizada para facilitar el acceso equitativo a todas las personas los servicios de salud (artículo 9).
De igual modo, la Constitución dispone que, son deberes especiales del Estado proteger a la población de las amenazas contra su seguridad, garantizar los derechos humanos, y promover el bienestar general, entre otros (artículo 44); asimismo, que cuando lo requiera el interés nacional, el Presidente de la República puede dictar decretos de urgencia, en materia económica y financiera (artículo 118-9), y declarar el estado de emergencia en caso de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la nación, en cuyo caso se pueden restringir o suspender la libertad personal, el libre tránsito, el derecho de reunión y la inviolabilidad del domicilio (artículo 137-1).
Sin embargo, dichas provisiones constitucionales han sido y son insuficientes e incompletas para atender las endemias regulares y las anteriores pandemias del cólera antes, y la actual pandemia coronavirus en la actualidad que nos azota, aunque no solo al Perú. Todo ello nos lleva a pensar que debería existir entre los estados de excepción uno específico para declarar la emergencia sanitaria. Así la respuesta de las instituciones públicas y privadas tendría una mayor fuerza normativa, y cobertura presupuestal y administrativa para atender oportunamente los derechos fundamentales da las poblaciones afectadas, en particular a las más vulnerables (Gonzales, 2015, p. 35).
En efecto, el actual sistema constitucional de los estados de excepción incluye la causal de catástrofe, pero no ha tenido un desarrollo legal ni práctico, por cuanto se reduce a buscar asegurar el orden público limitando algunas libertades civiles ciudadanas —libertad personal, libertad de tránsito, derecho de reunión e inviolabilidad de domicilio— y por conexidad afecta otros derechos sociales no restringidos —trabajo, educación— y a libertades económicas —empresa, contratar—.
Sin embargo, el estado de emergencia en caso de las pandemias o endemias epidemiológicas