Лидеры палестинских террористических организаций к 1972 году начали понимать, что провести диверсию на территории Израиля с каждым годом становилось всё сложнее, притом что эффект оставался минимальным. Вместе с тем израильские объекты за пределами государства были практически не защищены. Любой, даже незначительный, теракт сразу выходил за пределы регионального конфликта и вызывал широкий резонанс во всём мире. Первыми это осознали террористы из НФОП. Эту стратегию террора переняли и другие организации, входившие в ООП. Палестинцы захватывали и угоняли пассажирские самолеты, совершали покушения на израильских дипломатов, отправляли бандероли со взрывчаткой во все концы Европы. В 1972 году палестинские террористические организации установили своеобразный рекорд, приковав к себе внимание мировой общественности. Если до того израильские спецслужбы на шаг опережали ООП, предотвращая большинство терактов, то теперь Израиль не мог работать на упреждение, скованный несовершенством мировой практики противодействия международному терроризму. Израильтяне вынуждены были в одиночку разрабатывать антитеррористическую концепцию, нередко нарушая международное право. Это коснулось и правил обеспечения безопасности авиарейсов.
Первый в истории угон самолета по политическим мотивам произошел 23 июля 1968 года, когда группа палестинских террористов из НФОП, возглавляемой Лейлой Али Халед, захватили пассажирский самолет израильской авиакомпании EL AL, совершавший рейс из Рима в Тель-Авив [27]. То, что это начало волны международного авиатерроризма, в те дни осознавали немногие. Но в Израиле это хорошо понимали, так же как и то, что еврейское государство было не в состоянии предпринять эффективные меры, чтобы обезопасить хотя бы собственную авиакомпанию. По этой причине израильское правительство приняло решение поручить ШАБАК создать в EL AL отдельную службу безопасности. В новой структуре отдавали предпочтение ветеранам «Сайерет Маткаль», однако принимали и выходцев из других спецподразделений Армии обороны Израиля. В каждом самолете должны были под видом обычных пассажиров лететь от четырех до шести охранников. И сразу же возникла непреодолимая сложность. По правилам «Международной ассоциации гражданской авиации» на борту пассажирских самолетов запрещалось держать огнестрельное оружие. Поначалу израильские охранники были вооружены газовыми пистолетами, небольшими дубинками и даже обычным песком, который заворачивали в носовые платки и держали при себе, чтобы при необходимости бросить его в глаза и выиграть критические доли секунды. Но подобные меры были совершенно неэффективны против вооруженных террористов. Тогда было решено в обход международных правил снабдить охранников пистолетами «Беретта-22», единственным