«Оптимальный» путь решения политических проблем в условиях единоличной власти, опирающейся на бюрократический аппарат, – это перемены в звеньях управленческой модели, персональные, кадровые перестановки в правительственных структурах. Данная тенденция отразилась в указе Верховного Правителя от 24 ноября 1919 г., принятом в г. Новониколаевске, где оказался поезд Колчака. Согласно ему Совет Верховного Правителя, так и не получивший четкого статуса, распускался. Взамен него создавалось Верховное Совещание в целях «преподания тех общих указаний по вопросам удовлетворения многообразных потребностей армии и управлению страной, которые должны внести строгую согласованность в действия представителей правительственной власти на местах и сосредоточить всю работу прежде всего на служении фронту». При утверждении указа Колчак ссылался на часть 2 ст. 3 «Положения об устройстве государственной власти в России», предоставлявшую ему право «принятия чрезвычайных мер для… водворения гражданского порядка и законности», и данный указ вводился в действие по телеграфу, до его опубликования Правительствующим Сенатом. «Чрезвычайная» обстановка требовала концентрации власти. Верховное Совещание создавалось на паритетных началах из представителей «фронта» и «тыла» – военной и гражданской власти. В него входили Главнокомандующий Восточным фронтом и его помощники, а также генерал-квартирмейстер при штабе Главковерха, председатель Совета министров и «основные» министры: военный, внутренних дел, иностранных дел, путей сообщения, финансов, снабжения и продовольствия. Полномочия новой структуры определялись одним пунктом: «разработка общих указаний по управлению страной, объединение деятельности отдельных ведомств и согласование ее с работой армии». Требовалось «сосредоточить всю работу прежде всего на служении фронту».
Указ о создании Верховного Совещания завершался требованием «полной законности в деятельности всех органов, как военной, так и гражданской власти… ограждения общественной безопасности, защиты личной собственности». В части форм взаимодействия военной и гражданской властей функция Верховного Совещания, в сущности, мало отличалась от прежнего Совета при Верховном правителе: по признанию Колчака, «этот орган никоим образом не может конкурировать с Советом министров, так как не располагает аппаратом и является лишь совещательным органом при мне»[12].
Одновременно были опубликованы два обращения Колчака: «К населению Сибири» и, достаточно необычное, «К крестьянам». В первом подводился итог годичному правлению («год тому назад, приняв на себя тяжкий крест верховной власти»), отмечались успехи: «Наша армия… нанесла тяжкие удары большевикам, облегчив победное движение армий Юга и Севера России, ведущих