В период Нара (710–794 гг.) появляются первые письменные памятники: мифологические летописи, поэтические антологии и законодательные своды[219]. Среди них первые правовые кодексы Тайхо (701) и Ёро (718). В данных кодексах были записаны, в том числе, и статьи, запрещающие хранение в частных домах оружия, брони, военных барабанов и флагов[220]. Согласно кодексам призыву подлежал каждый третий мужчина, который должен был сам обеспечить своё обмундирование. В 780-х годах было решено создать более профессиональное войско, попутно уменьшив его численность, для чего зажиточных сильных крестьян начали обучать стрельбе из лука и верховой езде, тогда как других оставили заниматься исключительно земледелием. С этого периода начинается сословное разделение между воинами и крестьянами[221].
Попытки создания централизованного государства с развитым бюрократическим чиновничьим аппаратом по примеру Китая не увенчались успехом. Вместо создания новой прослойки компетентных чиновников в Японии произошло слияние старой родоплеменной аристократии и чиновничества. Придворные ранги с третьего по первый могли занимать представители только наиболее могущественных кланов, доступ для представителей иного происхождения, какими бы они талантами не обладали, к этим рангам был закрыт[222]. Столичные аристократы обычно хоть раз в жизни были назначаемы на должности в провинции. Это расширяло возможности столичных чиновников к получению земель и сбору податей с крестьянства. Зачастую чиновники даже не покидали столицу, а отправляли в провинцию своё доверенное лицо. Представители столичных родов занимали должности управители провинции, провинциальная родоплеменная знать назначалась на должности управителя уездов и их помощников[223]. На деле получилось, что вожди местных кланов и главы бывших общин сохраняли за собой свои земли, но уже в качестве государственных чиновников[224]. Подобная система ограничивала доступ провинциальной знати к столичным должностям и увеличивала разрыв между провинцией и столицей.
В 723 году был издан указ, направленный на освоение целинных земель и ранее заброшенных, по которому обработанная земля становилась собственностью лица, разработавшего её на три поколения[225]. В 743 году вышел новый указ, предусматривавший «вечное частное владение освоенной целиной», что послужило созданию первых сёэн – частных провинциальных землевладений придворных аристократов, монастырей и святилищ. Для обработки целинных земель для превращения их в частное землевладение знать использовала беглых и обезземелившихся крестьян, что, в свою очередь, отрицательно сказалось на доходах государства, т. к. крестьяне уже не обрабатывали свои земли и не платили с них налог[226]. Фактически появление частных землевладений означало подрыв самой идеи централизованного государства, что послужило началом феодализации