Одной из главных монографий Н.А. Волкова является его работа «Высшие и центральные органы государственного управления СССР и союзных республик в современный период»337. В аннотации к работе справедливо отмечается, что за последние годы не было работ, а как показало будущее, больше и не будет, полно освещающих правовое положение центральных органов государственного управления.
Основная методологическая мысль этой монографии, которая не потеряла своей актуальности и в современных условиях, связана с обоснованием системности органов, осуществляющих советское государственное управление. По мнению автора, органы государственного управления представляют собой целостную систему – единый демократически централизованный механизм. Взаимосвязанность и взаимозависимость элементов системы определяется единством общих задач, стоящих перед всей системой органов государственного управления. Место того или иного органа в системе органов государственного управления зависит от объема предоставленной ему компетенции (по кругу вопросов или территориальному масштабу деятельности) и соподчиненности его в отношении других органов государственного управления338.
Идея системности государственного управления пронизывает многие рассуждения автора. Анализируя систему министерства, автор отмечает существенную разницу в подходах к определению системы министерства. Согласно п. 7 Общего положения о министерствах министерство СССР, одноименные министерства союзных республик, подчиненные им предприятия, организации и учреждения составляют единую систему соответствующего министерства, а в индивидуальных положениях о министерствах СССР в систему министерства включаются также соответствующие органы управления автономных республик, органы управления исполкомов Советов депутатов трудящихся и подчиненные им предприятия, учреждения и организации339.
Важным элементом системности, по мнению Н.А. Волкова, является проблема возможности и целесообразности передачи полномочий по решению отдельных вопросов другим органам управления или предприятиям, организациям и учреждениям. Министерство СССР может поручать решение отдельных вопросов, входящих в его компетенцию, одноименным министерства союзных республик, а также предприятиям, организациям и учреждениям союзного подчинения, причем как для разового решения вопросов, так и для неоднократного использования такого права340. Определяющим моментом при даче вышестоящими органами поручения на выполнение какой-то части его полномочий будет играть квалификация, подготовленность исполнителей на местах к выполнению поручений341.
Передача полномочий возможна не только по вертикали, но и по горизонтали между министерствами. Предоставление