Временное правительство соединило в своем лице законодательную и исполнительную власть, заменив царя, Госсовет, Думу и Совет Министров и подчинив себе высшие учреждения (Сенат и Синод). Оно считало себя преемником монархического государства и стремилось сохранить старый государственный аппарат. Однако на волне демократизации в состав ведомств и учреждений включались представители Советов, профсоюзов и других общественных организаций.
Овладеть ситуацией Временное правительство не смогло и переживало все более тяжелые и длительные правительственные кризисы: 3–4 мая, 3—23 июля, 26 августа—24 сентября. В результате этих кризисов менялся состав, уже 5 мая правительство стало коалиционным, но все три коалиции были непрочными. Разрушению подверглась вся система власти, важнейшие вопросы откладывались до появления Учредительного собрания. Главной тактикой Временного правительства стало не разрешение проблем, а потакание толпе, и чем дальше, тем больше. Как признал тогда лидер правых А.И.Гучков, «мы ведь не только свергли носителей власти, мы свергли и упразднили саму идею власти, разрушили те необходимые устои, на которых строится всякая власть».
Надо подчеркнуть, что либеральные революционеры разрушили власть сверху донизу, так что безвластие коснулось буквально каждого человека. Временное правительство упразднило губернаторов и назначила в губернии и уезды своих комиссаров. Но у них не было никаких реальных средств влиять на положение. Как они сами заявили на совещании в Петрограде, без опоры на местные советы их власть «равна нулю» – но правительство вело дело к конфликту с советами, в то же время потакая им (например, через комиссаров правительства шла финансовая поддержка советов). Даже газета эсеров «Дело народа» жаловалась: «Местной власти нет: одни органы разрушены, другие нежизнеспособны, а главное – лишены всякого авторитета в глазах населения».
На этом фоне в области государственного строительства делалось следующее. 25 мая было образовано Особое совещание по подготовке закона о выборах в Учредительное собрание. Выборы были назначены на 17 сентября, а затем перенесены на 12 ноября. До этого собирались разного рода форумы, которые должны были оказать поддержку правительству: Государственное совещание (12–15 августа в Москве) и Демократическое совещание (14–22 сентября в Петрограде). Последнее избрало Временный совет республики – Предпарламент. Предполагалось, что ему станет подотчетно правительство, но на деле Предпарламент сам стал лишь совещательным органом при Временном правительстве и заметной роли в укреплении государственной системы не сыграл.
3 июля было нарушено неустойчивое равновесие сил