В XVIII столетии в литературе устанавливается воззрение на правительство только как на исполнителя велений законодателя. И в этом сходились в равной мере последователи как Ж.-Ж. Руссо, отрицавшие саму идею разделения властей, так и Ш. Монтескье, признававшие разделение властей необходимой принадлежностью всякого свободного государственного устройства.
А. Д. Градовский видел причину этого игнорирования самостоятельной регулирующей власти исполнительных органов в теории разделения властей, как ее понимали сторонники школы Д. Локка и Ш. Монтескье[26].
По мнению Н. М. Коркунова, действительная причина стремления к безусловному подчинению правительства законодательной власти заключалась в господствующем понимании государственной власти как единой над всеми господствующей, все определяющей воли. «Выражением этой единой властвующей воли, – указывал Н. М. Коркунов, – признается законодательство, и затем уже все другие акты власти по необходимости представляются лишь актами осуществления выраженной в законе единой воли. При таком взгляде на государственную власть быть самостоятельным, иметь свою волю может, конечно, только орган законодательной власти. Все другие органы государственной власти призваны только исполнять волю законодателя и, следовательно, должны находиться в безусловном ему подчинении, в полной от него зависимости»[27].
Н. М. Коркунов отмечал, что постепенное развитие в литературе государственного права учения об указах представляет собой картину упорной и постоянной борьбы общепринятого понимания власти как единой воли с необходимостью ввиду свидетельства фактов признать существование указов нормальным и даже необходимым явлением государственной жизни[28].
Эта борьба продолжилась и в годы советской власти, и в постсоветский период. Однако как бы ни решался данной вопрос в теории, на практике глава государства как часть системы исполнительной власти всегда получал возможность определенного нормотворчества, выходящего за рамки отношений, урегулированных законами. И эта возможность, диктуемая потребностями нормальной организации управления государством, не ставила и не ставит под сомнение место главы государства в системе государственной власти.
В условиях когда глава государства не является составной частью какой-либо ветви власти, он все равно тяготеет к исполнительной власти и поэтому пользуется упомянутой возможностью участвовать в нормотворчестве либо занимает не связанное с любой ветвью власти положение, не участвует в осуществлении исполнительной власти и, следовательно, не пользуется такой возможностью, которую получает правительство.
Следует сказать, что хотя глава государства всегда занимает в системе высших органов власти юридически первое место, возглавляет всю государственную