Появление, существование и эффективность действия федеральных нормативных правовых актов управления во многом зависит от процесса их создания, обобщенно обозначаемого в юридической литературе категорией «нормотворчество».
Отличительная черта нормотворческой деятельности органов исполнительной власти – это весьма высокая ее оперативность. Для эффективной и результативной деятельности компетентных федеральных органов исполнительной власти в сфере административно-правового регулирования имеет немаловажное значение наличие достоверных знаний о действительном состоянии дел в регулируемой ими сфере общественной жизни с целью самостоятельного оценивания конкретных действий для достижения желаемого результата.
К сожалению, в настоящее время не всегда можно с достаточной четкостью провести грань между компетенцией отдельных федеральных органов исполнительной власти, не говоря уж о структурных подразделениях и должностных лицах этих органов. На сегодняшний день положения и иные акты о статусе федеральных органов исполнительной власти имеют ряд недостатков в регламентации их компетенции (нечеткость, допустимость расширительного толкования правовых предписаний и т. д.). Совершенно недопустимо отсутствие вообще каких-либо нормативных актов, регламентирующих права и обязанности органов исполнительной власти.
Нередко допускается превышение ведомственных полномочий, когда в нормативных правовых актах управления даются расширительные или произвольные толкования норм законов или даже содержатся нормативные решения, принятые с превышением компетенции на ином уровне.
Негативное влияние оказывает и широкое применение в недавнем прошлом в государственном управлении известного принципа «дозволено все, что не запрещено законом». Однако, как правильно было отмечено учеными-юристами, такой принцип не подходит для государственного управления, где должны применяться разрешительный порядок и определение исключительной компетенции органов исполнительной власти.
Административное усмотрение (наделение органа государственного управления некоторым объемом дискреционных полномочий) и его соотношение с законодательством (законом и нормативным правовым актом управления) остается острой проблемой для всех уровней правового регулирования. Решение этой проблемы требует новых усилий и пристального внимания. Только точное и юридически грамотное сочетание норм правовых актов управления и норм законов обеспечит согласованное функционирование разных звеньев российской правовой системы.
Непосредственно наделение нормотворческой компетенцией федеральных органов исполнительной власти осуществляется посредством указов Президента Российской Федерации в рамках определения системы федеральных органов исполнительной власти и распределения компетенции между ними. Также возможность и (или) необходимость регулирования определенного вида общественных отношений федеральными органами исполнительной власти прямо указана в некоторых законодательных предписаниях. В целом нормотворческая компетенция органов исполнительной власти на федеральном уровне определена подзаконными актами, главным образом Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.
Вместе с тем необходимо отметить, что, несмотря на предпринимаемые работниками Аппарата Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти усилия, отсутствие единого подхода к подготовке и оформлению проектов нормативных правовых актов по-прежнему снижает качество и скорость их подготовки и принятия, а также препятствует их единообразному толкованию в процессе применения.
В настоящее время при подготовке проектов нормативных правовых актов работники Аппарата Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти руководствуются Методическими рекомендациями по юридико-техническому оформлению законопроектов, подготовленными Главным государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации, Правовым управлением Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правовым управлением Аппарата Правительства Российской Федерации, Правовым управлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Министерством юстиции Российской Федерации 2003 г.; Краткими методическими рекомендациями по проблемам формулирования и оформления статей законодательных актов о порядке вступления их в силу Аппарата Государственной Думы 2010 г.; Справочным пособием «Термины и рекомендации по подготовке документов, связанных с разработкой законопроектов федеральными органами исполнительной власти» Министерства юстиции Российской Федерации