Сразу же выяснились два крупных и весьма характерных недостатка созданного механизма продовольственного регулирования. Один из них носил скоре организационно-технический характер, другой – социальный.
Во-первых, множественность регулирующих органов. Это не было результатом чьей-то технической ошибки. Как будет видно в ходе дальнейшего нашего изложения, множественность органов, наделенных директивными полномочиями (распределительными, а затем и плановыми) является непременным атрибутом любых попыток построения жестких административных систем управления экономической жизнью. Несмотря на провозглашаемую иерархичность планово-регулирующих структур, их функции по отношению друг к другу и к объектам регулирования непременно оказываются неоднозначными и взаимно переплетающимися. Так, помимо названного Главного управления, к регулированию или руководству продовольственным делом в качестве самостоятельных (не связанных с ведомством земледелия) органов оказались причастны интендантства фронтов действующей армии, городские и земские самоуправления, местные органы, Министерство внутренних дел и сама сельская производственная часть этого Министерства, Центральный комитет по регулированию массовых перевозок и другие[128].
Во-вторых, отсутствие связи между государственными органами регулирования и представителями мощных и все более влиятельных общественных сил (организаций предпринимателей, земств, городских самоуправлений и т. п.). Общественные организации предлагали активно привлекать своих представителей к деятельности органов госрегулирования и предостерегали относительно опасности убить частную инициативу. По их мнению, система государственного регулирования должна была быть перестроена: во главе ее следует иметь авторитетный общегосударственный орган, основанный на началах ведомственного и общеведомственного представительства. На губернском уровне соответствующие функции сосредоточивались бы в руках общественно-ведомственных совещаний и выборных местными представительными органами уполномоченных. Широкое общественное представительство предполагалось, разумеется, и в низовых комитетах по продовольственному делу[129]. Забегая вперед, отметим, что в этих постановках были заложены основные идеи организации структур государственного регулирования, попытка практической реализации которых будет предпринята в 1917 году Временным правительством.
Осложнение ситуации с обеспечением населения продовольствием в первый год мировой войны заставило