В июле – августе на фронтах были созданы оперативно-учебные центры по подготовке партизан к проведению диверсий. В первые месяцы оставшиеся во вражеском тылу небольшие отряды красноармейцев и командиров, которым посчастливилось избежать плена, испытывали острую нужду в боеприпасах и продовольствии и не успели еще установить связь с Москвой. Но уже к зиме 41/42-го засланные из-за линии фронта специальные партизанские группы и наиболее авторитетные командиры и комиссары сумели сколотить первые отряды, причинявшие немцам немалое беспокойство. Разочаровавшиеся в оккупантах местные жители стали помогать партизанам, пополняя их ряды или добровольно снабжая партизан продовольствием и теплой одеждой. Поражение немецких войск под Москвой способствовало развитию партизанского движения. Если первые месяцы войны жители оккупированных территорий и окруженцы выжидали, устоит ли советский режим, то теперь многим стало казаться, что немцы скоро покатятся назад к границе под мощными ударами советских войск.
В то же время деятельность активность партизан сдерживалась отсутствием у них радистанций и минно-взрывных средств. Так, в июне 1941 года только 10 процентов партизанских отрядов, действовавших в тылу врага, располагали радиостанциями. Это крайне ограничивало возможности партизан по оперативной передаче разведданных. Положение осложнялось тем, что подходящих для установки в тылу противника мин не было в достаточном количестве на складах Красной армии. Использовавшиеся в начале войны советские мины были слишком громоздки. Их трудно было носить с собой в пеших походах на большие расстояния, и они требовали много времени для установки и маскировки.
В конце 1941 года было создано Управление по формированию партизанских частей, отрядов и групп Главного управления формирований (Главупраформ) НКО. О непонимании данным управлением сущности, целей и задач партизанских действий говорит следующий факт. Главупраформом НКО предлагалось создать на неоккупированной территории Дона, Кубани и Терека 6–7 кавалерийских дивизий численностью 5483 человека каждая, сведенных в «1-ю конную армию народных мстителей» общей численностью в 33 000 человек, а также пять партизанских дивизий из приволжских, уральских и сибирских партизан, объединенных в «1-ю стрелковую партизанскую армию народных мстителей» общей численностью свыше 26 000 человек. В записке подчеркивалось, что оперативное использование партизанских армий целесообразно проводить крупной массой, т. к. «в массе бойцы действуют смелее, решительнее и самостоятельнее». К счастью, эту авантюру в жизнь так и не претворили, избавив от быстрой и бессмысленной гибели почти 60 тысяч человек, которые бы во вражеском тылу представляли собой прекрасную мишень для ударов с воздуха