В.О. Ключевский отмечает: «Такою общею мерой реформа является уже в грамоте, данной слободе переяславских рыболовов 15 августа 1555 г., в которой царь говорит, что он велел "во всех городех и волостех учинити старост излюбленных… которых себе крестьяне меж себя излюбят и выберут всею землею" и которые умели бы их рассудить в правду, "беспосульно и безволокитно", а также сумели бы собрать и доставить в государеву казну оброк, установленный взамен наместничьих поборов». [Ключевский В.О.: Том 2, С. 490–491. История России, С. 21883–21884].
В каждом земском округе были учреждены земские избы, которые действовали в волостях, иногда и в уездах. Компетенция земских органов была обширной: все ветви управления – полицейское, финансовое, судебное – сосредоточивались в их руках. Земские власти следили за сбором налогов и надлежащим исполнением натуральных повинностей.
В состав земского управления входили: излюбленный голова (позднее староста), земский дьяк и лучшие люди (целовальники или земские судьи), от 2 до 10 человек (в зависимости от размеров волости или уезда). Земские власти избирались и на неопределенный срок, чаще всего на 1–2 года (хорошо работал – оставался, плохо – смещали), но могли быть переизбраны в любое время. Необходимо отметить, что к судебной деятельности этих органов стали привлекаться «добрые люди» из числа местных жителей. Они присутствовали при судебном разбирательстве, скрепляли документы своими подписями, решали вопрос об отнесении подсудимого к разряду профессионального преступника или обычного, что учитывалось при вынесении приговоров.
Особенно интенсивно земская реформа проводилась на черносошном севере, где рано развился товарный обмен, крестьянское предпринимательство и торговля. Предпринимательские слои и составляли костяк новой земской администрации, которая в свою очередь опиралась на выборных представителей общин: сотских, старост и др.
Во второй половине XVI века в некоторых областях, преимущественно пограничных, вводится воеводское управление. После Смуты оно становится всеобщим, соединяя в своих руках административную и военную власть, а также контрольные функции по отношению к местному самоуправлению. Согласно царским наказам воеводы должны были «беречь накрепко, чтоб мужики – горланы богатые