En su sentencia, por mayoría de seis votos contra uno10, el Tribunal Constitucional le dio la razón al Poder Ejecutivo11.
5. REFORMA CONSTITUCIONAL Y REFERÉNDUM
Mediante Decreto Supremo Nº 101-2018-PCM, publicado en el diario oficial “El Peruano” el 10 de octubre de 2018, se convocó a referéndum nacional para que la ciudadanía decidiera, en base al procedimiento previsto en el artículo 206º de la Constitución, si ratificaba cuatro reformas constitucionales aprobadas por el Congreso de la República12.
Para efectos del presente trabajo interesa resaltar que, en el texto de la reforma sobre el retorno a la bicameralidad, se incluyeron disposiciones sobre la cuestión de confianza y la crisis total del gabinete, similares a las que fueron incluidas en el Reglamento del Congreso. En este sentido, en la reforma constitucional aprobada por el Congreso, y sometida a referéndum, se señalaba lo siguiente:
“Artículo 133.- El Presidente del Consejo de Ministros puede plantear ante la Cámara de Diputados una cuestión de confianza, a nombre del Consejo, sobre su política general de gobierno. No procede cuestión de confianza con respecto de iniciativas legislativas. Si la confianza le es rehusada ninguno de los miembros del Gabinete puede ser nombrado nuevamente ministro durante un año”13.
Durante el debate en torno al referéndum, la posición del Poder Ejecutivo, expresada principalmente a través del presidente de la República, fue en contra de la referida reforma sobre el sistema bicameral, principalmente por los límites establecidos a la cuestión de confianza.
Luego de realizado el referéndum, el 9 de diciembre de 2018, la reforma sobre el retorno al sistema bicameral, que incluía la modificación citada al artículo 133 de la Constitución, no fue aprobada14.
Por lo tanto, primero mediante sentencia del Tribunal Constitucional y luego mediante referéndum, se paralizó la intención del Congreso de alterar las reglas de los pesos y contrapesos en el régimen político previsto en la Constitución.
6. DISOLUCIÓN DEL CONGRESO Y PROCESO COMPETENCIAL
Luego de la sentencia del Tribunal Constitucional sobre la cuestión de confianza y el escenario político posterior al referéndum, se evidenció una situación en donde la relación entre el Congreso y el Poder Ejecutivo podía culminar en la disolución del primero. En este sentido, Eguiguren (2019, p. 57) afirmaba:
“De no disminuir la hostilidad de la oposición parlamentaria hacia el Gobierno, es posible que las censuras individuales a ministros puedan repetirse. Menos probable sería una censura en contra del Gabinete, ya que ella habilitaría al Presidente de la República para disponer la disolución del Congreso. Sin embargo, tampoco habría que descartarlo del todo, ahora que los actuales parlamentarios saben, luego del resultado del referéndum, que ha quedado aprobada la prohibición de reelección inmediata de los congresistas. También es previsible que el Gobierno, sabiendo que le quedan más de dos años de mandato y que sigue sin contar con mayor presencia política y control en el Congreso, considere necesario utilizar con mayor frecuencia la cuestión de confianza, planteada por el Presidente del Consejo de Ministros, como mecanismo político de presión para la aprobación de iniciativas legislativas o de reforma constitucional. O, por qué no, incluso para buscar su rechazo y la consiguiente caída de un segundo Gabinete de Ministros, con miras a facilitar una disolución del Congreso, que le brinda la expectativa de poder contar con una más favorable correlación de fuerzas políticas en el Parlamento para el resto de su mandato”.
El 30 de setiembre de 2019, el presidente de la República tomó la decisión, en base al artículo 134 de la Constitución, de disolver el Congreso de la República. En el Decreto Supremo que formalizó este acto, se da cuenta de las razones que dieron lugar a considerar que hubo una segunda denegación de confianza durante el período de gobierno 2016-202115:
“Que, el 27 de septiembre de 2019, el Presidente del Consejo de Ministros, Salvador del Solar Labarthe, solicitó plantear cuestión de confianza, en nombre del Consejo de Ministros, “en la primera oportunidad que se reúna el Pleno del Congreso”. Posteriormente, el 30 de septiembre de 2019, el Congreso se negó a recibir al Presidente del Consejo de Ministros, pese a la potestad del artículo 129 de la Constitución de concurrir a las sesiones del Congreso de la República y participar en sus debates con las mismas prerrogativas que los parlamentarios, salvo la de votar si no son congresistas. Luego de ello, tras la cesión de la palabra por un congresista y no porque esta le haya sido concedida directamente por la Mesa Directiva, pudo presentar cuestión de confianza solicitando que se modifique y adecúe el procedimiento de selección de magistrados del Tribunal Constitucional antes de proseguir con la votación de los candidatos declarados aptos por la Comisión Especial del Congreso de la República. Sin embargo, esta no se sometió a debate ni a votación, sino que se continuó con la elección, pese a la falta de transparencia y de mecanismos para la plena participación de la ciudadanía, advertidas por el Poder Ejecutivo. Por esta negativa de suspender el procedimiento de selección de magistrados y de brindar las garantías suficientes para que esta selección garantice la mayor legitimidad posible al Tribunal Constitucional, el Congreso negó la confianza presentada por el Presidente del Consejo de Ministros en la fecha”.
De esta manera, por primera vez durante la vigencia de la Constitución de 1993, un presidente de la República empleó la facultad constitucional de disolver el Congreso de la República. Sin embargo, hubo una importante discusión jurídica en torno a si la negación de la cuestión de confianza a la que hace referencia el artículo 134 de la Constitución16 solo puede manifestarse mediante una decisión formal del Congreso (votación a favor o en contra) o si pueden existir acciones concretas, por parte de éste, que evidencien la denegatoria de la confianza solicitada. Por ello, luego de producida la disolución, esta controversia fue sometida a conocimiento del Tribunal Constitucional a través de un proceso competencial.
Por mayoría de cuatro votos contra tres, el Tribunal declaró infundada la demanda y acogió la posición jurídica asumida por el Ejecutivo en torno a la interpretación del artículo 134 de la Constitución, En este sentido, señaló lo siguiente17:
“218. […] el Tribunal nota que, pese a la votación formalmente favorable al pedido de cuestión de confianza planteado, lo cierto es que materialmente no se cumplió con uno de los extremos solicitados. No se trató, ciertamente, de un accionar expreso materializado en un acto de votación en la sesión del Pleno del Congreso, pero sí de una forma manifiesta de no aceptar lo solicitado. De hecho, en la sesión del 30 de septiembre de 2019, el Presidente del Consejo de Ministros precisó que se entendería denegada la confianza si es que se continuaba con la selección pese a los reiterados pedidos de suspender dicho acto. El Congreso de la República, en consecuencia, actuó con claro conocimiento de los términos de la solicitud planteada. De esta forma, este Tribunal concluye que el Poder Ejecutivo no ha obrado de una forma contraria a la Constitución en el presente caso”.
De esta manera, la controversia jurídica en torno a la disolución del Congreso fue resuelta por el Tribunal Constitucional, en un proceso que fue calificado por varios de sus integrantes como el más importante que haya tenido que resolver. Aquí, fue la interpretación constitucional y no una reforma, la vía para orientar la correcta aplicación de las normas constitucionales. Al analizar este caso desde la perspectiva de garantizar el régimen político previsto en la Constitución, Landa señala (2020, p. 81):
“[…] en un sistema semi presidencialista como el peruano, los mecanismos de la cuestión de confianza y la disolución del Congreso son herramientas adecuadas para el control constitucional de los excesos de las fuerzas de la oposición parlamentaria, cuando pretenden