Capítulo IV
Actuaciones de la inspección del trabajo y procedimiento sancionador
Hemos señalado que la inspección de trabajo tiene entre sus funciones la de vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a condiciones de trabajo, poniendo un énfasis importante en la seguridad y salud de los trabajadores. Esta función principal de vigilancia que realizan los inspectores se inicia con una orden de inspección y acaba con un acta de infracción, si acaso se comprueba el incumplimiento de la norma laboral, o con un informe, si no hay incumplimiento tipificado. La función de vigilancia la ejercen los inspectores y despliegan en ese momento todas sus facultades de investigación o comprobatorias.
No obstante, la de vigilancia no es la única actuación de la inspección de trabajo. También pueden realizar actuaciones de asistencia técnica, como ya se dijo. Esta segunda función se inicia por mandato de una orden de orientación o asistencia técnica, donde los inspectores podrán facilitar información técnica y asesorar a los trabajadores y empleadores sobre la manera más efectiva de cumplir con las disposiciones legales. No se necesita de facultades específicas para cumplir esta función, la misma que se agota al transmitir a los sujetos laborales los criterios interpretativos que va consolidando el sistema de inspección.
Ahora bien, es evidente que esta segunda función se agota y se trunca en la etapa de actuación inspectiva. Al transmitir los criterios técnicos ya se está cumpliendo con la orden de orientación o asistencia técnica. No obstante, distinto es el caso de la función de vigilancia o de fiscalización, puesto que si el inspector llegara a detectar una infracción su actuar se proyecta sobre un procedimiento sancionador. Esto es, cuando el inspector investiga el incumplimiento de una norma laboral y levanta un acta de infracción, se abre una nueva etapa denominada procedimiento sancionador en la que se discute la procedencia de imponer una multa al empleador infractor19. Con ello, queda claro que, en nuestra Ley General de Inspección, el inspector no impone directamente una sanción en forma de multa, en la medida que solo la recomienda, sino que serán los subintendentes y/o los intendentes regionales los que en un proceso administrativo autónomo e independiente decidirán o no imponer la multa propuesta por el inspector.
En este contexto, es importante señalar que algunas opiniones doctrinales piensan que el hecho de imponer una multa mediante un procedimiento administrativo es contrario al artículo 17.1 del Convenio 81 OIT. Es decir, nuestra Ley General de Inspección vendría a contradecir el Convenio 81, ya que éste reconoce solo a los jueces como los únicos funcionarios que pueden imponer sanciones.
A saber, cuando el artículo 17.1 del convenio 81 dice: “Las personas que violen las disposiciones legales por cuyo incumplimiento velen los inspectores de trabajo, o aquellas que muestren negligencia en la observancia de las mismas, deberán ser sometidas inmediatamente, sin aviso previo, a un proceso judicial”, no significa que el enjuiciamiento del empleador infractor solo puede hacerse en vía judicial. Si bien algunos países como Francia o Chile han optado por encargar a los jueces la imposición de sanciones, luego que el inspector solo propone la misma. En otros países, como Perú, el inspector propone la sanción y quien impone la misma en última instancia es un funcionario público (subintendente o intendente regional) que actúa en el seno de un procedimiento administrativo sancionador. Ejemplos de países donde la multa se impone en procedimientos administrativos son El Salvador, Honduras, Perú, Uruguay, Alemania, Austria, Dinamarca, España, Portugal, Italia, etc. En Países Bajos recién en el 2004 se abandonó un modelo judicial por el de un procedimiento administrativo sancionador20.
Quiero ser muy enfático en el sentido de afirmar que el Convenio 81 sí permite imponer sanciones a través de procedimientos administrativos, a pesar de que el artículo 17.1 aparentemente señala lo contrario. Y lo hago, con base en los siguientes argumentos:
1) Tal parece que cuando el artículo 17.1 menciona que el empleador infractor debe ser conducido directamente a un proceso judicial, está pensando en sanciones de mayor envergadura como ocurre con las penales. Si se revisa el artículo 18 del Convenio 81 en su versión original en inglés se refiere a penalties, es decir, se habla de penalidades, lo cual puede hacer pensar que en 1947 se pensaba en equiparar las infracciones laborales con delitos. En Francia, por ejemplo, muchos de los incumplimientos laborales son considerados actos criminales y, por ende, reprimidos con penas restrictivas de la libertad21. En esos casos, es evidente que corresponde que un juez imponga la sanción penal. No obstante, cuando hablamos de multas pecuniarias no existiría mayor inconveniente para instaurar procedimientos administrativos autónomos y eficaces. Es más, el procedimiento administrativo se acomoda mejor a la naturaleza económica de la sanción.
2) El artículo 18 del mismo Convenio 81 encarga a la legislación nacional prescribir sanciones adecuadas que habrán de ser efectivamente aplicadas. De esta manera, hay dos temas de discusión. En primer lugar, la sanción adecuada la escoge cada Estado, pudiendo ser una multa o una sanción penal o lo que fuera. En segundo lugar, no se pone el punto de inflexión en la tramitación de un proceso judicial o no, sino en la eficacia que debe tener cualquier proceso al momento de aplicar una sanción. Es decir, lo importante es que el procedimiento administrativo imponga eficazmente la multa y pueda, con ello, disuadir el incumplimiento de obligaciones laborales entre los empleadores. Pensemos: Puede el poder judicial peruano con la carga procesal que tiene ¿tramitar e imponer multas eficaces en plazos cortos?
3) El Convenio 129, relativo a la inspección del trabajo en la agricultura, en su artículo 22 supera la redacción limitada del Convenio 81 y dice: “Las personas que violen las disposiciones legales por cuyo incumplimiento velen los inspectores de trabajo, o aquellas que muestren negligencia en la observancia de las mismas, deberán ser sometidas inmediatamente, sin aviso previo, a un procedimiento judicial o administrativo”. No hay razón para pensar que la inspección en la industria (convenio 81) debe seguir un trámite judicial para imponer la sanción, mientras la inspección en la agricultura (convenio 129) sí permita en forma alternativa o el procedimiento judicial o el administrativo. El convenio 129 lo que hace es mejorar la redacción y trata de ajustar la norma a lo que venía ocurriendo en la realidad.
En consecuencia, el inspector al momento de realizar su actuación inspectiva encontrando un incumplimiento de las normas sociolaborales o de seguridad y salud en el trabajo, podrá proponer una multa cuando levante su acta de infracción. Acto seguido, con esta acta de infracción, se dará inicio al procedimiento administrativo sancionador. Este procedimiento administrativo puede acoger o rechazar la multa propuesta por el inspector o puede declarar la nulidad del acta (situación en la cual tampoco se impone la multa). Consideramos que una interpretación abierta de los convenios 81 y 129 OIT, así como las experiencias de los sistemas nacionales de inspección que admite OIT, nos permiten afirmar que la imposición de la multa puede provenir lícitamente de un procedimiento administrativo22.
Veamos ahora cómo empiezan las actuaciones inspectivas, cómo terminan, qué facultades de investigación tienen los inspectores en esta etapa, qué medidas inspectivas pueden aplicar en un caso determinado, en qué casos un inspector puede paralizar las actividades de un puesto de trabajo o de la empresa, etc.
19 Cuando el inspector levanta un informe no corresponde iniciar posteriormente el procedimiento sancionador. Y ello, porque se estima que la conducta corroborada o bien no constituye infracción o bien no está tipificada como tal.
20 Aunque hay un consenso general en que parte de la labor persuasiva de la inspección se logra con sanciones eficaces, no ocurre lo mismo con las formas de imponerlas en los distintos sistemas nacionales de inspección. A veces se utiliza un proceso judicial y otras veces procedimientos administrativos. Ver, sobre el particular, el excelente trabajo de Vega y Roberts, 2013, pp. 6-10. Incluso, hay sistemas nacionales en los que el inspector puede imponer una