Во второй половине ХIХ в., когда Россия вступила в новый период исторического развития, зарождается общественное движение за открытие библиотек и народных читален. Во многих губернских городах открываются новые публичные библиотеки, а библиотеки учебных заведений в уездных городах превращаются в публичные. По данным исследования К. И. Абрамова, в 1886 г. имелось 729 публичных библиотек. Они в основном открывались в Петербурге, Москве и крупных губернских городах. В Европейской части России на 608 городов приходилось 591 библиотека. В большинстве уездных городов и особенно в сельской местности не было публичных и народных библиотек. В начале 90-х годов, по неполным данным в сельской местности земства открыли около 3 тыс. народных библиотек и читален. Большинство из них было открыто при учебных заведениях. Народные библиотеки и читальни, хотя и предназначались для взрослого населения, в основном посещались учащимися. В большинстве городов учащиеся составляли 60–80 % посетителей библиотек.
В этот период со стороны царского правительства усиливается надзор за библиотеками. C 1867 г. его стало осуществлять Министерство внутренних дел. Вместе с тем сохранился надзор за библиотеками со стороны Министерства образования. С 1884 г. оно стало издавать списки произведений, которые не допускались в публичные библиотеки и общественные читальни. В числе запрещенных указывались произведения В. Г. Короленко, Л. Н. Толстого, В. М. Гаршина, В. Гюго и др. писателей. В 1885 г. министр народного просвещения предложил изъять из учебных библиотек книги, которые не допускались в общественные библиотеки, а в 1887 г. запретил учащимся посещать общественные библиотеки.
В библиотеки допускались только те книги, которые одобрил ученый комитет Министерства просвещения. Он стал издавать каталоги книг и периодических изданий, допущенных к чтению в народных библиотеках. Для этих библиотек широко рекомендовались официально-патриотические и религиозно-нравственные книги, сказки, приключенческая литература, отвечавшая по мнению комитета, духовным запросам читателей. Вместе с тем комитет стремился ограничить круг чтения юношества. Произведения В. Г. Короленко, А. П. Чехова, Н. А. Некрасова, Г. Флобера, Т. Г. Шевченко и др. классиков были представлены в каталоге лишь отдельными изданиями.
В целом деятельность как народных библиотек и читален, так и ученических библиотек не отвечала потребностям подрастающих поколений. Беспокойство по поводу состояния ученических библиотек выражал Д. И. Писарев. Он отмечал, что при многих гимназиях вовсе нет ученических библиотек. Не меньшую озабоченность критика вызывало и содержание фондов библиотек: «… в ученических библиотеках мы не найдем ни одного порядочного кругосветного путешествия, ни одной дельной исторической книги и ни