Teil I Kommunalrecht › § 1 Das Kommunalrecht und die kommunalen Rechtssubjekte
§ 1 Das Kommunalrecht und die kommunalen Rechtssubjekte
Inhaltsverzeichnis
I. Kommunalrecht als Rechtsgebiet
II. Die kommunalen Rechtssubjekte
III. Die kommunalen Körperschaften im Rechtsverkehr
Teil I Kommunalrecht › § 1 Das Kommunalrecht und die kommunalen Rechtssubjekte › I. Kommunalrecht als Rechtsgebiet
I. Kommunalrecht als Rechtsgebiet
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Das Kommunalrecht als gewichtiger Teilkomplex des Besonderen Verwaltungsrechts umgreift alle diejenigen Rechtssätze, die sich auf die Organisation und den Aufgabenkreis der kommunalen Körperschaften beziehen und deren Handeln im Rechtsverkehr regeln. Nach der grundgesetzlichen Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen (vgl Art. 70 ff GG), die deutscher Tradition entspricht, ist der Erlass der die kommunale Organisation betreffenden Normen Ländersache. Trotz der mit dieser Kompetenzverteilung einhergehenden Gesetzesvielfalt ist das Kommunalrecht von länderübergreifenden Grundsätzen geprägt und folgt im Wesentlichen einheitlichen Prinzipien, welche sich in den jeweiligen Landesregelungen wiederfinden. Aus diesem Grunde stellen sich in allen Ländern nahezu dieselben Rechtsfragen, die dann auch regelmäßig Gegenstand von Klausuren in den juristischen Staatexamina sind[1].
1. Historische Vorbilder
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Von den klassischen landesrechtlichen Regelungen[2] seien hier besonders hervorgehoben:
| – | Die preußische Städteordnung v. 19.11.1808 (GS 1822 Anh. S. 324), nach ihrem Urheber, dem Freiherrn vom Stein, auch Steinʼsche Städteordnung genannt, |
| – | die bay. Verordnung, die künftige Verfassung und Verwaltung der Gemeinden im Königreiche betreffend, aus dem Jahre 1818 (GBl. Sp. 49), |
| – | das württ. Verwaltungsedikt für die Gemeinden, Oberämter und Stiftungen v. 1.3.1822 (Kgl. Staats- u. RegBl. S. 131), |
| – | die revidierte preuß. Städte-Ordnung v. 17.3.1831 (GS S. 10), |
| – | das badische Gesetz über die Verfassung und Verwaltung der Gemeinden v. 31.12.1831 (RegBl. S. 81), |
| – | die sächs. Landgemeinde-Ordnung v. 7.11.1838 (GVBl. S. 431), |
| – | die Landgemeinde-Ordnung für die Provinz Westfalen v. 31.10.1841 (GS S. 297) und |
| – | die Gemeindeordnung für die Rheinprovinz v. 23.7.1845 (GS S. 523). |
Im Jahre 1935 wurde mit der DGO erstmals ein für das gesamte Reichsgebiet geltendes einheitliches Gemeinderecht geschaffen, dessen organisatorischer Teil allerdings von nationalsozialistischem Gedankengut (Führerprinzip) durchdrungen war. Demgegenüber galten die wirtschaftsbezogenen Teile der DGO als in hohem Maße funktionsgerecht und haben dann auch durchgängig bei der kommunalrechtlichen Nachkriegsgesetzgebung in den einzelnen Bundesländern starke Beachtung gefunden.
Der sog. Weinheimer Entwurf, ein gemeinsamer Entwurf einer Gemeindeordnung auf der Grundlage von Beratungen der Innenminister der Länder und der kommunalen Spitzenverbände vom Juli 1948, hatte ua zum Ziel, den überkommenen Aufgabendualismus von Selbstverwaltungs- und Auftragsangelegenheiten durch das monistische Aufgabenmodell einer einheitlichen Gemeindeselbstverwaltung zu ersetzen, die sich auf alle öffentlichen Aufgaben im Gemeindegebiet beziehen sollte. Der Entwurf hatte aber den Abschnitt über die innere Gemeindeverfassung (dazu unten § 4) ausgeklammert und konnte allenfalls partiell und punktuell in die Realität umgesetzt werden. Lediglich in den 1970er-Jahren gelang eine parallele Novellierung der gemeinderechtlichen Bestimmungen über die gemeindliche Haushaltswirtschaft.
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Den historischen Vorbildern wurde nach der Wiedervereinigung auch in den neuen Ländern umgehend Rechnung getragen.
Das am 17.5.1990 erlassene Gesetz über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Kreise in der DDR – Kommunalverfassung – (GBl. I S. 255) galt deshalb in den durch das LändereinführungsG v. 22.7.1990 (GBl. I S. 955) gebildeten Ländern zunächst als Landesrecht fort. Diese KommVerf DDR blieb nach Maßgabe des Einigungsvertrags[3] – zunächst auch nach der Wiederherstellung der deutschen Einheit – in Kraft. Die durch dieses Gesetz in den neuen Ländern neu gegründeten Kommunen sind nicht identisch mit den Gebietskörperschaften, die in der DDR nach dem Gesetz über die örtlichen Organe der Staatsmacht vom 18.1.1957 bestanden hatten[4]. In der Folge sind auch in allen fünf neuen Ländern eigenständige kommunalrechtliche Gesetze erlassen worden (vgl die Übersicht in Rn 8).
2. Gegenwärtige Rechtsquellen
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Im Gefolge unterschiedlicher Vorstellungen der Besatzungsmächte über die kommunale Organisation kam es in der Nachkriegszeit zu einer starken Rechtszersplitterung im bundesdeutschen Kommunalrecht. Heutzutage ist die Gesetzgebungstätigkeit der Parlamente von einer bemerkenswerten Schnelllebigkeit geprägt. Infolge vielfältiger, in immer kürzeren Zeiträumen erfolgender Novellierungen wird es gerade im Kommunalrecht immer schwieriger, einerseits aktuelle Entwicklungslinien in den einzelnen Ländern zu verfolgen, dabei aber andererseits die gemeinsamen Grundzüge nicht aus dem Auge zu verlieren.
Eine Übersicht über die zentralen landesgesetzlichen Regelungen des Kommunalrechts in den bundesdeutschen Flächenstaaten ergibt gegenwärtig (Stand: Januar 2019) folgendes Bild:
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Baden-Württemberg
| a) | Gemeindeordnung idF der Bekanntm. v. 24.7.2000 (GBl. S. 581), zuletzt geändert durch Gesetz v. 19.6.2018 (GBl. S. 221). |
| b) | Landkreisordnung idF v. 19.6.1987 (GBl. S. 289), zuletzt geändert durch Gesetz v. 19.6.2018 (GBl. S. 221). |
Lit.: Kunze/Bronner/Katz, Komm., (Stand: Dezember 2017); Ade/Faiß/Stehle/Waibel, Kommunalverfassungsrecht BW, Komm., (Stand: 2018); Engel/Heilshorn, Kommunalrecht BW. 11. Aufl. 2018; Trumpp, LKrO, Kommentar, 6. Aufl. 2014; Ennuschat; in: Ennuschat/Ibler/Remmert,