Подготовка Японии к боевым действиям на море опиралась на опыт прошедшей войны с Китаем и сделанные из него выводы. Японский флот в войне с Китаем состоял из крейсеров. Преимущество в скорости новых японских легких крейсеров («Нанива», «Такачихо», «Иошино», «Акитсусу»), составивших знаменитую «летучую эскадру», позволило им в бою при Ялу, маневрируя отдельно от главных сил, неоднократно охватывать фланги противника и уничтожать отдельные группы его кораблей сосредоточенным огнем обоих отрядов. Правильно было понято и значение бронирования, доказанное высокой живучестью участвовавших в сражении китайских броненосцев («Тинг-иен» и «Чин-иен» сохранили боеспособность, несмотря на 400 попаданий снарядов в каждого) и тяжкими повреждениями или полной гибелью сильно уязвимых легких крейсеров.
Идея использования «летучей эскадры», наряду с резким усилением бронирования кораблей, получила дальнейшее развитие в программе строительства нового японского флота. От флота, состоящего лишь из крейсеров, Япония переходит к созданию первоклассных броненосных кораблей по английскому образцу: шести эскадренных броненосцев и шести броненосных крейсеров. Готовность этих кораблей, которые должны были стать ядром нового флота намечалась на 1902 год. Все они полностью отвечали поставленным задачам решительных военных действий в условиях ограниченного театра прибережья Китая и Японии.
В отличие от островной Японии, планомерно и целенаправленно создававшей мощный броненосный флот для обеспечения господства на ограниченном прибрежными морями Дальневосточном театре, положение России было значительно сложнее. Обширность территории, разобщенность морских театров и различие политических целей на каждом из них издавна вынуждала иметь на Балтике, в Черном море и в Тихом океане самостоятельные морские силы, которые в случае необходимости трудно было собрать вместе.
В 1895 году Морское министерство разработало судостроительную программу для усиления Балтийского флота, учитывая его недостаточную численность по сравнению с быстро растущим германским флотом. В соответствии с программой должны были быть построены 5 эскадренных броненосцев, 4 броненосца береговой обороны, 6 крейсеров 1-го ранга, один крейсер 2-го ранга и более мелкие суда.
В это время правительство еще не видело назревавшей опасности осложнений с Японией в Тихом океане, не считало ее вероятным противником на морях и полагало, что наличных сил Балтийского моря вполне достаточно против легких крейсеров Японии в случае столкновения.
Однако к концу 1895 года взгляд русского правительства на положение дел в водах Дальнего Востока изменился. Оно убедилось в резко наступательном характере японской внешней политики, что ставило род угрозу безопасность дальневосточной окраины России.
Образованное по распоряжению царя Особое совещание пришло к заключению, что «по сравнению с 1881 годом на Дальнем Востоке произошло существенное изменение обстановки, и притом далеко не в нашу пользу. Образ действия Японии обнаружил самые сильные завоевательные стремления».
Русский флот уже с конца 1895 года стал концентрироваться в водах Дальнего Востока. Однако царское правительство одновременно преследовало несколько политических задач и колебалось сделать между ними выбор. Оно втянулось в активную политику на Дальнем Востоке, подготовило почву для проникновения в Маньчжурию. Оно также не могло отказаться от традиционной политики на Ближнем Востоке. Не были устранены опасения, что Германия и Англия могли неожиданно выступить против России.
Между тем стратегия требовала от правительства ясного указания: где и против кого сосредоточить главные силы.
В связи с этим в Петербурге на Особых совещаниях руководства Морского ведомства и бывших начальников эскадры Тихого океана в декабре 1897 года было решено:
1. «Главные силы должны быть на главном театре, каковым для данного времени является Дальний Восток».
2. «В Балтийском море ограничиться флотом береговой обороны».
3. «Состав флота для Тихого океана установить: 10 эскадренных броненосцев, 4 броненосных крейсера, 10 бронепалубных крейсеров, 10 легких крейсеров, 2 минных заградителя и 36 новых истребителей и миноносцев».
К этому времени уже стали известны программы усиления японского флота. После окончания войны с Китаем 1894–1895 годов Япония еще в конце 1895 года утвердила первую судостроительную программу с расчетом на 7 лет до 1902 года. Но в конце 1896 года при создавшемся на Востоке положении, сосредоточении русского флота в Тихом океане и вмешательстве европейских держав в дела Китая японское правительство признало программу недостаточной, и была разработана дополнительная программа. К началу 1903 года Япония должна была иметь шесть эскадренных броненосцев, шесть броненосных крейсеров (еще два крейсера вступили в строй в 1904 году), 12 крейсеров 1-го и 2-го ранга, 14 канонерских лодок, 47 миноносцев и т. д. Все крупные корабли были заказаны лучшим европейским заводам, в основном английским. Более 30 % военного бюджета Японии шло на нужды флота.
Морское министерство,