При этом проблема закупок инноваций куда более сложна. Действительно, с одной стороны, заказчик не может точно описать в конкурсной документации требования к закупаемой продукции, так как самой целью конкурса является именно поиск инноваций[2], но с другой стороны, поставщик не может подать альтернативное инновационное предложение, не отвечающее требованиям заказчика к закупаемой продукции. Тем самым российское закупочное законодательства дважды ставит барьер на пути приобретения инноваций – как со стороны заказчика, так и со стороны поставщика.
Значительной спецификой закупок инновационной продукции обладает оценка предложений поставщиков. Исходя из значимости государственных закупок инновационной продукции для развития всех отраслей экономики, закупки такой продукции зачастую характеризуются значительными убытками от возможного неисполнения или ненадлежащего исполнения заключаемого государственного контракта. Наиболее частыми причинами подобных неисполнений является недостаточная квалификация и / или недобросовестность исполнителя работ. Так как государственный заказчик зачастую вынужден принимать решение при определении победителя конкурса только на основе деклараций потенциального разработчика, изложенных в его заявке, крайне важным становится условие предъявления к участникам более жестких квалификационных требований за счет имеющейся у него репутации и опыта проведения аналогичных работ.
Еще одной проблемой закупки инновационной продукции является своевременность выполнения государственного заказа. Решение этой проблемы лежит в плоскости параллельных заказов, использования бонусов за разработку наиболее перспективной в техническом плане и конкурентоспособной продукции / технологии, заключения длительных контрактов (контрактов жизненного цикла) на сопровождение внедрения разработки.
Совершенно очевидно, что в рамках закупочного законодательства должны быть отдельно урегулированы существующие нюансы и особенности поставки инновационной продукции, как то: объективная неполнота технического задания, необходимость многоэтапных процедур уточнения задания с помощью поставщиков, необходимость параллельного хода инновационных разработок, необходимость превалирования в критериях оценки качественных критериев, необходимость законодательного регулирования публичной экспертизы и квалификационных требований к экспертам и т. п. Эти и другие специфические вопросы регулирования закупок инновационной продукции являются предметом настоящего исследования.
1. Международный опыт развития институциональной среды реализации государственных закупок инновационной продукции
1.1. Общие основы законодательства о государственных закупках в мире
За последние 15–20 лет осуществлялось много международных инициатив, так или иначе связанных с унификацией и стандартизацией закупочных процедур отдельных стран. Можно выделить следующие крупные инициативы:
• инициативы ООН (UNCITRAL Model Law);
• инициативы по линии ВТО и торговых блоков (GPA, двусторонние договоры);
• инициативы по линии ОЭСР и ЕС (DAC, SIGMA);
• инициативы по линии Всемирного банка (CPAR);
• инициативы по линии ЕС в рамках европейской интеграции.
Первой попыткой унификации закупочных процедур в международном масштабе можно считать инициативу Комиссии ООН по праву международной торговли (UNCITRAL). В начале 90-х гг. рабочей группой этой Комиссии был разработан Типовой закон о закупках товаров (работ) и услуг. Этот Типовой закон[3], принятый ЮНСИТРАЛ 16 июля 1993 г., призван оказывать государствам помощь в реформировании и обновлении их законодательства о процедурах закупок. Типовой закон предусматривает процедуры, направленные на достижение целей развития конкуренции, обеспечения прозрачности, справедливости и объективности в процессе закупок и тем самым обеспечения их максимальной экономичности и эффективности. Чуть позднее, в 1994 году было также опубликовано Руководство по применению этого закона. Именно Типовой закон ЮНСИТРАЛ лег в основу законодательного обеспечения большинства национальных моделей закупочных систем. Принятие Типового закона в новой редакции состоялось летом 2011 г.
Параллельно с работой ООН осуществлялись унификация процедур государственных закупок по линии торговых союзов и объединений (ВТО, НАФТА, соглашение о торговле между США и ЕС, двусторонние торговые соглашения). Основным мотивом этой деятельности стало осознание того, что международные торговые соглашения – двусторонние, региональные или многосторонние – являются механизмом, посредством которого национальные правительства могут регулировать доступ на внутренние рынки государственных закупок. Результатом этой работы