Введение
Реформы начала XXI века в России продемонстрировали динамичность изменений в общественном строе и законодательстве нашей страны, что и обусловило необходимость подготовки настоящего комментария. Его актуальность объясняется тем, что в условиях построения в России рыночной экономики нередко вопросы охраны окружающей среды и защиты прав граждан на ее благоприятное качество остаются без должного внимания. Мы полагаем, что тому есть несколько объективных и субъективных причин. Действительно, охрана окружающей среды (в отличие от разработки природных ресурсов) является процессом финансово затратным, а в условиях слабого наполнения доходной части бюджетов всех уровней, и, как следствие, установления режима жесткой экономии государственных средств, проблема обеспечения благоприятного качества окружающей среды нередко остается без должного внимания представителей органов власти всех уровней.
Не менее важной (но уже субъективной) причиной сложившейся экологической обстановки является низкий уровень эколого-правовой культуры, как граждан, так и представителей органов власти. Это приводит к тому, что граждане не знают о своих конституционных правах, а представители власти – не принимают мер по надлежащей охране природы либо выносят решения по делам о возмещении экологического вреда или приостановлении экологически вредной хозяйственной деятельности не в пользу общественности.
В итоге экологическая обстановка на территории России остается напряженной. Основными экологическими проблемами по-прежнему являются: загрязнение водных объектов (Поволжье, Урал, Кузбасс, Северный Кавказ); загрязнение атмосферного воздуха в результате выбросов промышленных предприятий (гг. Норильск, Нижний Тагил, Магнитогорск, Новокузнецк, Череповец и др.); постоянно увеличивающееся количество отходов производства и потребления, в том числе токсичных (Московская, Кемеровская, Тюменская области); загрязнение почв, опустынивание и деградация растительного покрова в ряде регионов, сокращение видового состава флоры и фауны. Особенно неблагополучно состояние окружающей среды в бассейне реки Волги.
Вступление в силу Закона РФ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. вопреки ожиданиям не приблизило нас к решению одной из глобальных проблем человечества – экологической проблемы. Несмотря на сохранение и даже некоторое дальнейшее развитие оправдавших себя институтов (особо охраняемые природные территории, нормирование, требования в отдельных сферах деятельности и пр.), данный Закон страдает декларативностью, терминологической путаницей, а также и по ряду других параметров проигрывает своей предыдущей версии (например, в части экономических гарантий охраны окружающей среды). Поэтому и ранее, и в будущем трудно ожидать усиления гарантий экологических прав граждан России.
При подготовке комментария авторы пытались дать ответы на многие дискуссионные вопросы, на которые наука и практика пока не содержат ответа. При этом широко использовались не только положения федеральных нормативно-правовых актов, но и законодательство субъектов РФ, поскольку экологическое законодательство отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (см. ст. 72 Конституции России), а также анализ материалов судебной практики.
Представляется, что данный комментарий будет интересен не только юристам, но и всем заинтересованным читателям. Несмотря на сложность и высокую теоретическую значимость многих рассмотренных ниже проблем, авторы старались не углубляться в сложные теоретические вопросы экологического права, а сохранить понятный и доходчивый стиль изложения материала, так необходимый при комментировании законодательства.
Главной задачей авторского коллектива было показать системность экологического законодательства, поскольку именно в этом – залог глубокого осмысления механизма реализации норм экологического права. В комментарии представлено взаимодействие норм различных отраслей права, участвующих в обеспечении качества окружающей среды.
Не все комментарии к статьям получились равноценными как по объему, так и по качеству. Многие статьи прошли проверку практикой, неоднократно являлись предметом научных дискуссий и потому авторы имели возможность дать подробный анализ их положений. Однако Закон содержит и другие статьи, которые в силу своей излишней декларативности либо в виду отсутствия предполагаемых комментируемым Законом иных нормативно-правовых актов, являются фактически недействующими.
Следует напомнить, что Комментарий не имеет обязательной силы и носит рекомендательный, научный характер, а его значение и практическая ценность зависят от убедительности и доказательности позиций авторов по ряду дискуссионных вопросов. И один, пусть даже самый хороший, комментарий не сможет превратить поток жалоб населения о «плохой экологии» в поток судебных исков, как это происходит в европейских государствах. Однако если его читатели поймут, что проблема обеспечения экологического благополучия зависит и от них самих, что должностные лица либо природопользователи, нарушающие требования экологического законодательства, могут быть привлечены к ответственности, – значит, работа авторского