En Chile, es en el ámbito legislativo donde se discuten, aprueban o rechazan cuestiones esenciales de la política doméstica y exterior. En tal contexto, el análisis del papel del Congreso en el terreno de las relaciones internacionales del país reviste una especial trascendencia, sobre todo desde la perspectiva de una institución esencial de la legitimidad de la democracia.107
En este contexto se inserta la facultad que el artículo 54 N° 1 de la CPR le confiere al Congreso Nacional, cuando dispone que:
Son atribuciones del Congreso: 1) Aprobar o desechar los tratados internacionales que le presentare el Presidente de la República antes de su ratificación. La aprobación de un tratado requerirá, en cada Cámara, de los quórum que corresponda, en conformidad al artículo 66, y se someterá, en lo pertinente, a los trámites de una ley.
Como asamblea deliberativa, el Congreso Nacional debe “aprobar o desechar” los tratados internacionales que le presente el Presidente de la República, quien según el inciso 2 del mismo número de este artículo “debe informar al Congreso sobre el contenido y el alcance del tratado, así como de las reservas que pretenda confirmar o formularle”. Si bien la CPR hace participar al Parlamento en el proceso de adopción de los tratados, dicha participación es limitada: primero, porque el Congreso no toma parte en la elaboración, negociación o discusión de los acuerdos internacionales, los cuales una vez concluidos son solo “presentados” al Parlamento por el Presidente, para que aquel los apruebe o rechace; y segundo, porque el Presidente únicamente tiene el deber de informar al Parlamento del contenido del tratado y de las reservas que se pretenda formular o confirmar.
En cuanto a las comisiones parlamentarias de relaciones exteriores, pese a carecer de un rol formal en un área dominada por la iniciativa del Poder Ejecutivo, estas son parte del entramado de instituciones relevantes para la formulación de la política exterior nacional.108 Al respecto, ya en la CENC Sergio Diez había señalado ser partidario de la existencia en el Senado de “una Comisión de Relaciones que sea realmente un Consejo de Relaciones Exteriores, que puede tener perfecta coordinación con el Consejo que se cree en el propio Ministerio, con los ex Ministros, etcétera”.109
Aun cuando nuestro actual diseño constitucional no considera una entidad como la imaginada por Diez, las comisiones de relaciones exteriores de la Cámara de Diputados y del Senado gozan de algunas características que las convierten en un importante interlocutor con el Poder Ejecutivo, en el proceso de definición de la política exterior. Para Aranda y Riquelme, la competencia, especialización y permanencia por varios períodos de los legisladores en dichas comisiones les permiten a estas establecer diálogos con el Poder Ejecutivo, transformándose en un efectivo contrapeso en el protagonismo de este último en el ámbito internacional.110 Esto no quiere decir que el Congreso Nacional, a través de sus comisiones, logre determinar la política exterior chilena, porque:
[a pesar del] trabajo profesional y especializado que han mostrado los legisladores de las Comisiones de Relaciones Exteriores, en esta materia la agenda se encuentra todavía liderada de manera predominante por el Ejecutivo, sin una intervención determinante del Congreso Nacional. La base de esta situación estaría en las profundas asimetrías de recursos, conocimientos e información con que cuentan separadamente las esferas del Ejecutivo y el Legislativo.111
La reforma a la Cancillería que introdujo la Ley N° 21.080 no ha hecho más que consolidar las asimetrías de las cuales dan cuenta estos autores. El fortalecimiento organizacional y competencial, que incluye la creación de una nueva subsecretaría, hace pensar que el desarrollo institucional de nuestro país va en una dirección contraria al otorgamiento de un mayor rol al Parlamento en esta materia.
Por último, la tercera dimensión del papel jugado por el Congreso Nacional en la formulación de la política exterior chilena, conocido como “diplomacia parlamentaria”, se refiere al conjunto de actividades que realizan los legisladores en el ámbito internacional, en forma autónoma a las que le corresponden al Poder Ejecutivo.112 Esta labor es puesta de relieve en los estudios realizados por el Senado de la República, que destacan la importancia y el aumento de la participación de los parlamentarios en misiones internacionales y la relevancia de la colaboración interinstitucional con el Poder Ejecutivo.113
4. REFLEXIONES DE LEGE FERENDA
Las relaciones internacionales se encuentran íntimamente entrelazadas con la visión que el Estado y sus nacionales tienen de sí mismos. En nuestro caso, como indica Mark Petersen, “la política exterior ha sido un medio para definir el Estado chileno y el rol que le toca desempeñar en la sociedad”.114 El prestigio y la percepción internacional de Chile han sido forjados por un conjunto de comportamientos institucionales que se han plasmado a lo largo de la historia de la Cancillería, cuya diplomacia ha estado marcada por su carácter legalista y pragmático.115 En este apartado final nos preguntaremos si es conveniente alterar la regulación constitucional del Ministerio de Relaciones Exteriores, alterando el fuerte rol que compete al Presidente de la República en la conducción de las relaciones internacionales. Al respecto, corresponde especular si el excepcionalismo chileno, en el contexto de la historia reciente de América Latina, no proviene en parte de la fuerte conducción de la política exterior desarrollada desde el Poder Ejecutivo, y que ha dado frutos relevantes, al menos, a nivel de las relaciones económicas internacionales.116
De acuerdo con Myriam Colacrai y María Elena Lorenzini, la política exterior de Chile se encuentra determinada por una serie de factores, que ellas llaman ‘fuerzas profundas’, consistentes en las condiciones económicas, demográficas, psicológicas que contribuyen a perfilar las mentalidades colectivas. Uno de estos factores que identifican estas autoras es el presidencialismo que ha determinado nuestras relaciones exteriores y ha caracterizado el escenario político chileno desde 1925 hasta hoy.117 Destacan, asimismo, que este presidencialismo se instala ya durante la vigencia de la Constitución Política de 1833, y ha pasado a constituir un sello de larga tradición en la historia institucional del país que con la CPR se ha reforzado. Como advierten Colacrai y Lorenzini, no es posible aislar ninguno de estos factores, o intentar explicaciones monocausales, por lo que corresponde preguntarse si alguna de dichas fuerzas profundas permitiría argumentar a favor o en contra de un cambio en la realidad institucional chilena en materia de política exterior.118 Por su parte, Francisco Rojas Aravena coincide en que el presidencialismo es una constante en la definición de relaciones internacionales. Según él, “la política exterior en el sistema político chileno posee un fuerte sello presidencial. Las normas constitucionales señalan que el presidente es el actor central y quien formula la política en este campo”.119 A pesar de la ampliación del número de actores, públicos y privados, que tienen voz en las relaciones internacionales, el lugar central sigue perteneciendo al Presidente de la República.120
Los recientes e importantes cambios introducidos a la Cancillería dan cuenta del papel protagónico que tiene, y ha tenido, el presidencialismo en Chile en materia de relaciones exteriores. Luego de más de cuatro décadas con la misma estructura orgánica, el Ministerio de Relaciones Exteriores ha sido fortalecido para robustecer el rol del Presidente de la República en la conducción de la política exterior. Estas modificaciones aumentan la cantidad de instituciones bajo la dirección jerárquica del Presidente, revelando que sus equipos ministeriales son claves en la realización de la política exterior, especialmente en materia económica. Con el regreso de la democracia, esta ha sido el área de mayor desarrollo de la política exterior chilena, lo cual además de constituir un éxito para el país ha sido celebrado interna y externamente. Y ello se ha debido a que uno de los factores característicos de la política internacional chilena es el férreo control que ejerce el Presidente de la República en estas materias, con una participación muy menor del Congreso Nacional.
El presidencialismo reforzado en materia de relaciones exteriores se ha visto consolidado por la nueva estructura orgánica de que, con la Ley N° 21.080, se ha dotado a la Cancillería. La creación de dos subsecretarías y la coordinación de la política comercial exterior no son sino un reflejo de la relevancia de las relaciones