В 1922–1923 гг. в СССР ломбарды (ссудные кассы) создавались как предприятия, находившиеся в ведении Советов в системе учреждений бытового обслуживания. Гражданам была предоставлена возможность хранения предметов личного пользования и домашнего обихода, а также получения ссуд под залог этих предметов. С 1928 г. в целях предоставления нуждающемуся городскому населению возможности пользоваться доступным потребительским кредитом учреждаются коммунальные и акционерные ломбарды, имеющие предметом своей деятельности выдачу ссуд под ручные заклады (исключая процентные и ценные бумаги).
В Российской Федерации создавались государственные ломбарды, которые давали заемщику ссуду деньгами на короткий срок и под определенный процент. В 1995 г. в Москве существовало 12 государственных ломбардов, Московской регистрационной палатой зарегистрировано 45 частных ломбардов.
По данным правительства Москвы, по состоянию на начало 2005 г. только в Москве действует около 200 ломбардов, услугами которых ежегодно пользуются более 2 млн человек; за год в Москве осуществляется порядка 5 млн залоговых операций на общую сумму около 10 млрд рублей.
Численность малых предприятий, осуществляющих финансовую деятельность, на конец 2005 г. составила 12,5 тыс. Процент ломбардов здесь пока весьма незначителен. Между тем, история развития ломбардного дела весьма наглядно показала необходимость существования подобных форм финансового бизнеса.
Вопрос обеспечения легитимности деятельности организаций, оказывающих финансовые услуги населению, имеет высокую социальную значимость.
Ранее для регулирования деятельности ломбардов существовали Примерный устав коммунального ломбарда, утвержденный постановлением от 16 октября 1926 г. № экономического совещания РСФСР, Типовой устав, утвержденный постановлением Совета Министров РСФСР от 7 июня 1968 г. № 358 «Об утверждении Типового устава ломбарда», отчасти отношения ломбардов регулировались Законом РФ от 29 мая 1992 г. № 2872-1 «О залоге». Типовой устав городского ломбарда 1939 г. и Устав 1968 г. регулировали довольно широкий комплекс отношений, складывающихся между ломбардом и его клиентами. Однако в настоящий период указанные акты полностью или частично утратили свое юридическое значение.
Постановлениями Правительства РФ от 9 октября 1995 г. № 984 и от 27 декабря 2000 г. № 1014 утверждены Положения о лицензировании деятельности ломбардов. Постановление Правительства РФ от 9 октября 1995 г. № 984 определило, что субъекты РФ принимают самостоятельно необходимые акты (например, постановлением правительства Москвы от 12 марта 1996 г. № 219 было утверждено Положение о лицензировании ломбардов в г. Москве).
Это было обусловлено в первую очередь тем, что ломбардная деятельность связана с оказанием финансовых услуг, что предъявляет повышенные требования к субъектам, ее осуществляющим. Одновременно это определяло значительный интерес государства в лице законодателя к деятельности таких специфических субъектов финансового сектора.
Вместе с тем в настоящий период смещение публичных функций управления в экономике финансовых организаций переходит в сторону частноправовых методов.
Государственное регулирование деятельности ломбардов отходит на «второй план». Большинство вопросов их функционирования должно быть передано рыночным инструментам регулирования, значительную роль в которых играют ассоциативные объединения субъектов ломбардной деятельности – некоммерческие организации. В 1990-х годах в числе таких элементов была создана Лига ломбардов, в настоящее время существуют Российская ассоциация ломбардов.
В условиях развития новой экономики и рыночных отношений место и статус ломбарда не определены. Ломбарды, осуществляющие деятельность по краткосрочному кредитованию под залог имущества, должны занять свою нишу на потребительском рынке.
В экономическом смысле ломбарды представляют элементы финансовой сферы, а по статусу – кредитные организации внебанковского сектора (неформальные кредитные организации).
С кредитными организациями ломбарды роднит то, что в них используется не только ссуда, проценты, но и залоговые отношения, широко применяемые банками в качестве формы обеспечения возвратности выданной ссуды. Такого рода залог имущества (закладной залог) выступает реальной гарантией возврата выданной ссуды. Ломбарды также используются для хранения личных вещей населения, т. е. в качестве камеры хранения с гарантией сохранности.
Остро назрела необходимость пересмотра сущности ломбарда как гражданско-правового института микрофинансирования населения с учетом изменившихся социально-экономических условий жизни общества, требований совершенствования законодательства и правоприменительной практики.
При этом и практика заемно-кредитных отношений между предпринимателями и гражданами через услуги ломбардов, которая в настоящий момент широко востребована, настойчиво требовала изменений в их правовом регулировании.
В свою очередь, еще в 1994 г. в п. 6 ст. 358 Гражданского