Для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, всех, кто хочет получить глубокое знание о конституционном праве России.
УДК 342.25(470+571)
ББК 67.401(2Рос)
© О. Е. Кутафин, наследники, 2014
© ООО «Проспект», 2014
Предисловие
Россия вот уже несколько столетий существует как многонациональное государство. Многонациональность всегда порождала вопрос об обеспечении единства страны и требовала выбора такой формы государственного устройства России, которая способствовала решению этой задачи.
Длительное время в условиях царской России такой формой было унитарное государство, которое, однако, допускало различные формы самоуправления отдельных его частей как национальных, так и не имевших национальной специфики (например, казачество).
Следующей формой государственного устройства российского государства, избранной в советский период с целью остановить те центробежные силы, которые грозили распадом России, являлась нетрадиционная для мировой практики федерация, при которой Россия фактически оставалась унитарным государством, но юридически признавалась федеративным, хотя и не союзным государством. Предполагалось, что эту федерацию составит союз областных образований, которые должны были стать автономиями, в том числе национально-территориальными.
И только в постсоветский период Россия становится федерацией в полном смысле этого слова. Однако и эта федерация стала результатом наличия в составе России многочисленных автономий, которые она была вынуждена сохранить в составе российского государства в целях обеспечения его единства, а также удовлетворить разнообразные национальные амбиции ее отдельных регионов.
Таким образом, автономия в России всегда играла особую роль, поскольку служила своеобразным способом сохранения ее единства.
И хотя сегодня некоторым кругам, особенно в регионах, автономия представляется уже своего рода атавизмом, недостаточно престижной формой их национального или территориального существования, она и сегодня для России единственный выход из положения, позволяющий сохранить единство страны, основанный на ее демократической централизации, предоставляющий регионам как населенным в основном русскими, так и имеющим компактно проживающее население других национальностей, возможность подлинного самоуправления, обеспечивающего наиболее полный учет региональных интересов, включая национально-региональные.
Однако наиболее полное использование этих возможностей автономии невозможно без всестороннего изучения ее практического применения в нашей стране в разное время как в территориальной, так и национально-культурной форме.
Надо сказать, что в разное время под автономией в России не всегда понималось одно и то же. Но в какой бы форме она фактически или юридическим не использовалась, в унитарном государстве автономия всегда представляла такое образование, которое по своему правовому положению занимало место между суверенным государством, в составе которого она находилась, и местным самоуправлением. В федеративном государстве все его субъекты являлись автономными образованиями, даже если они провозглашались суверенными государствами. «Спящий» суверенитет субъектов федерации фактически почти ничем не отличается от автономного статуса. Реальный же суверенитет субъектов федерации несовместим с ее существованием.
Глава I
АВТОНОМИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
§ 1. Понятие автономии в дореволюционной России
В Российской империи не было образований, официально признанных автономией. Видимо, поэтому в русской правовой литературе автономии как институту достаточно долго не уделялось сколько-нибудь серьезного внимания, а упоминания о ней чаще всего сводились к использованию ее за рубежом.
Так, в определении автономии, данном в словаре юридических и государственных наук, указывается, что автономия – в собственном смысле – «право самостоятельного законодательства. Автономной провинцией, колонией и т. п. называется часть государства, имеющая местный парламент или, вообще, какую-либо местную организацию законодательной власти»[1].
«Как на пример автономии, – говорилось в этом словаре, – можно указать на австралийские и американские колонии Англии. Часто под понятие автономии подводят и право самоуправления, существенно, однако, от автономии отличное»[2].
Разного рода автономные образования фактически существовали и в России. «…С постепенным разрастанием территории России, границы ее охватывают собою, – писал Н. М. Коркунов, – одно за другим множество самостоятельных прежде государств или владений других держав, и русская власть нередко сохраняла за присоединенными областями их местные законы и учреждения, предоставляя им иногда более или менее широкую местную автономию»